مقدمه

کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم یا همان سی‌اف‌تی^[1] یکی از چند کنوانسیونی است که مجمع عمومی سازمان ملل متحد از سال ۱۹۶۰ به بعد با توجه به تهدیدات تروریسم برای جامعۀ جهانی به تصویب رسانده است. مبارزه با تأمین مالی تروریسم از آن جهت حائز اهمیت و ضرورت است که جدای از انگیز‌ه‌های موجود برای اقدامات تروریستی، انجام آن، شبکه‌سازی آن در سطح جهانی و تداوم فعالیت‌های مخرب و مجرمانۀ این شبکه‌ها بدون وجود منابع مالی گسترده مقدور نیست (پورقهرمانی و اسماعیل زاده، ۱۳۹۳: ۱۲۷). لذا بر اساس این پیشینه و با توجه به اهمیت منابع مالی در ارتکاب جنایات تروریستی، کنوانسیون مذکور در سال ۱۹۹۹ تصویب شد و سایر کنوانسیون‌های مصوب مجمع در سال‌های گذشته پیرامون این موضوع نیز نهایتاً به آن منضم شد تا مبارزه علیه تروریسم به شکلی فراگیرتر مسیر خود را بپیماید (مصدق، ۱۳۹۸: ۴۸۱).

بحث این کنوانسیون در ایران به‌طور جدی به سال ۱۳۹۵ و تعهدات ایران در قبال گروه ویژۀ اقدام مالی^[2] برای اجرایی کردن توصیه‌های این نهاد برمی‌گردد که یکی از مهم‌ترین آن‌ها (توصیۀ ۳۶) الحاق به سی‌اف‌تی است. ازجمله دغدغه‌های مخالفان الحاق ایران به سی‌اف‌تی آن است که تعریف گستردۀ ارائه‌شده از عمل تروریستی در ماده ۲ کنوانسیون، شامل فعالیت گروه‌های مقاومت و جنبش‌های آزادی‌بخش شود (رضایی، ۱۳۹۵: ۵۰) که کشور ما مطابق با آرمان‌ها و اصول اعتقادی خود و همین طور مطابق با قانون اساسی کشور (اصل ۳ و ۱۵۴) مکلف به یاری‌رسانی به آن‌هاست. مخالفان همین طور معتقد هستند که الحاق به این کنوانسیون به‌خصوص با وجود تحریم‌های گسترده و ظالمانۀ ایالات متحده آمریکا نه رافع مشکلات اقتصادی کشور است (مرکز اندیشه و همفکری راهبردی بسیج، باشگاه خبرنگاران جوان، ۱۳۹۸)^[3] و نه ممکن است که تضمینی برای خروج نام ایران از بیانیه‌های مقابله‌ای گروه ویژۀ اقدام مالی باشد (توکلی و نبوی، خبرنامه دانشجویان ایران، ۱۴۰۰).^[4] از سوی دیگر با لازم‌الاجرا شدن مقررات سی‌اف‌تی برای ایران، امکان دور زدن تحریم‌ها از کشور ما سلب گشته و بیگانگان با دستیابی به اطلاعات بانکی کشورمان می‌توانند روزنه‌های اندکی که برای تبادلات مالی میان ایران و کشورهای خارجی وجود دارد را شناسایی کرده و مورد تحریم قرار دهند (روزنامه فرهیختگان، ۱۴۰۰).^[5] به‌خصوص که حجم اطلاعات ورودی لازم برای مبارزه با پولشویی و حمایت مالی از تروریسم معین نیست (Valerie and Mostatabi, 2018: 14).

در مقابل موافقان الحاق معتقد هستند که انجام توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی^[6] موجب خروج کشورمان از لیست موسوم به سیاه است^[7] و اسباب گشایش اقتصادی را برای کشور فراهم می‌آورد. این گروه اعتقاد دارند که با توجه به رعایت مفاد کنوانسیون به‌صورت داوطلبانه از سوی ایران، اساساً مشکلی برای الحاق به آن وجود ندارد و کشور ما نباید دراین‌باره بهانه به دست دیگران داده و خود را در معرض اتهام قرار دهد. از نظر موافقان الحاق ایران به کنوانسیون سی‌اف‌تی، اقدامات شورای امنیت توصیه‌های غیرالزام‌آور گروه ویژۀ اقدام مالی^[8] را الزام‌آور و تعهدات قراردادی مندرج در کنوانسیون‌های سازمان ملل متحد در مورد تروریسم را به تعهدات سازمانی مبدل کرده است. (فیضی‌چکاب، ۱۳۹۸: ۲۴۳) به طوری که شورا در بند ۷ قطعنامه ۱۶۱۷ صراحتاً بیان می‌دارد که اعضا می‌بایست تمامی دستورالعمل‌های گروه ویژه را به محل اجرا گذارند (UNSC, 2005). شورا همچنین با صدور قطعنامه ۱۳۷۳ جدای از بحث گروه ویژه و به‌طور اختصاصی پیرامون موضوع تروریسم دولت‌ها را ملزم به الحاق به معاهدات مرتبط ازجمله همین کنوانسیون سی‌اف‌تی دانسته (UNSC, Res 1373 (2001), 3 (d)) و با صدور قطعنامه ۱۳۷۷ مجدداً بر موضع خود تأکید و اصرار کرده است. (UNSC, Res 1377 (2001)) این قطعنامه‌ها که بر اساس مواد ۲۵ و ۴۸ منشور سازمان ملل متحد و بر مبنای فصل هفتم آن صادر گشته، تکلیفی است که عدم انجام آن می‌تواند مستلزم اعمال ضمانت‌اجراهای مقرر در منشور باشد (فیضی‌چکاب، ۱۳۹۸: ۲۲۸). لذا باید چنین نتیجه گرفت که پیوستن ایران به کنوانسیون مورد بحث، در حال حاضر یک الزام حقوقی بین‌المللی است. با این حال در پاسخ به نگرانی‌ها، موافقان مدعی هستند که مبارزه با تأمین مالی تروریسم در قالب این کنوانسیون و توصیه‌های اف‌ای‌تی‌اف ناظر بر سیاست‌ها و رویه‌های کارآمد در این خصوص همچون شناسایی مشتری است و در مورد داده‌ها، معاملات و تراکنش‌ها دخالتی ندارد (Walters et al, 2021: 25).

جدای از نظرات مخالفان و موافقان که بررسی آن‌ها موضوع این مقاله نیست، نکته‌ای که در این بحث وجود دارد و پیش از ورود به سایر مباحث شایستگی توجه دارد، سایۀ سنگین گروه ویژۀ اقدام مالی بر کنوانسیون سی‌اف‌تی است که کشور ما را دراین‌باره محتاط‌تر و حساس‌تر کرده است. توصیه‌های اف‌ای‌تی‌اف به‌عنوان معیار سنجش سیستم مالی یک کشور که می‌توان آن‌ها را حقوق نرم در نظر گرفت به سمت حقوق سخت به حرکت‌اند (زرنشان، سایت آکادمی بیگدلی، ۱۴۰۰)^[9] و گاهاً از مقررات حقوقی لازم‌الاجرا ضمانت مستحکم‌تری دارند. به این ترتیب که اگر کشوری توصیه‌های گروه ویژه را مدنظر قرار ندهد، به مرور زمان با تحریم غیررسمی سایر کشورها مواجه خواهد شد (فامیل زوار جلالی، ۱۳۹۵: ۱۵۱). توضیح آنکه قدرت‌های جهانی با ایجاد چنین نهادی خارج از نظم ملل متحد این امکان را یافته‌اند که جدای از سیستم همکاری جمعی و جهانی سازمان مزبور به نقش‌آفرینی پرداخته و مناسبات را دگرگون سازند. به طوری که هرچند این نهاد بین‌المللی سعی دارد وجهۀ حرفه‌ای خود را حفظ نماید اما بعضاً از دایرۀ انصاف خارج گشته و پیرامون فعالیت‌هایش شائبه‌هایی را آفریده است. مانند عدم ذکر نام برخی از کشورها در اعلامیه‌ها که بر اساس گزارش‌های رسمی وضعیت سیستم مالی آن‌ها به مراتب نسبت به ایران نگران‌کننده‌تر است (فولادی، ۱۳۹۷: ۹۱) و از سوی دیگر تکمیل فرایند عضویت عربستان در گروه ویژه در حالی که این کشور از متهمان تأمین مالی تروریسم بوده و در این موضوع سوابق چندان مطلوبی ندارد (رضایی، ۱۳۹۵: ۷).

در مجموع هم نگرانی‌ها و دغدغه‌های مخالفان قابل‌توجه و مهم است و هم نکاتی که موافقان به آن اشاره دارند، صحیح است. لذا در چنین شرایطی می‌بایست یک راه حل بیابینی اتخاذ شود که هم مصالح مورد نظر قرار گیرد و هم از مخاطرات احتمالی جلوگیری شود که این راه‌حل همان بهره‌گیری از حق شرط است. به طوری که ماده‌واحدۀ الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم در ۷ بند و ۱ تبصره تنظیم گشته که در واقع متضمن شروط ایران برای الحاق به این معاهده است.

باید اشاره داشت که مسئلۀ حق شرط اساساً دارای ابهامات و خلأهایی است که موجبات بحث و اختلاف‌نظر را در حقوق بین‌الملل فراهم کرده و از سوی دیگر رویۀ‌ چهل‌سالۀ جمهوری اسلامی ایران در اعمال شروطی نامعتبر و نامناسب بر معاهدات بین‌المللی، بیانگر نوعی ناآگاهی دراین‌باره بوده است. لذا می‌طلبد که جامعۀ حقوقی در این حوزه بیش از پیش ورود پیدا کند تا ابعاد بحث برای متولیان امر تبیین و تشریح گردد. هرچند که پیرامون حق شرط، منابع خوبی نیز به زبان فارسی موجود است. ازجمله باید به کتاب «حقوق بین‌الملل معاهدات» جناب آقای دکتر هدایت‌الله فلسفی و مقالۀ «کنوانسیون رفع تبعیض علیه زنان و شروط کلی وارد بر آن» نوشته جناب آقای دکتر مصطفی فضائلی اشاره کرد که در انجام این تحقیق بسیار یاری‌گر بوده‌اند. اما در مصداق مورد بحث این مقاله، عمدۀ تحقیقات پیرامون عواقب الحاق یا عدم الحاق و نهی و توصیه نسبت به آن‌ها صورت گرفته و شروط ایران بر کنوانسیون و اینکه این شروط چه وضعیت حقوقی‌ای دارند و تا چه اندازه می‌توانند منافع کشور ما را تأمین نمایند، کمتر سخن گفته است. در این رابطه می‌توان به بیانیۀ مرکز اندیشه و همفکری راهبردی بسیج تحت عنوان «عدم امکان اعمال حق شرط در لوایح مرتبط با FATF» اشاره کرد که تا حدی به این بحث پرداخته است اما این مطلب از جایی که در قالب بیانیه طرح شده و موضوعات کلی‌ای را بیان می‌نماید، فرصت نکرده به شکل جزئی و تخصصی‌تر موضوع شرط کلی ایران بر سی‌اف‌تی را بررسی نماید و از سوی دیگر با توجه به کوشش بیانیه برای جلوگیری از الحاق ایران به سی‌اف‌تی، به نظر برخی از مطالب بیان شده از دقت و صحت چندانی برخوردار نبوده و با آنچه در حقوق بین‌الملل پیرامون این موضوع موجود است، هم‌خوانی ندارد.

بر این اساس، مقالۀ حاضر اهتمام دارد به سؤالات اصلی و کلی پیرامون حق شرط پاسخ دهد. پاسخ به این پرسش‌ها می‌تواند مقدمه و یاری‌گر پاسخ به سؤالات جزئی موضوع این مقاله در مورد شرط کلی ایران بر کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم باشد تا به شکل دقیق مشخص شود که شرط کلی ایران چه ماهیتی داشته و چه اثر حقوقی‌ای دارد. به این ترتیب در این نوشتار ابتدا و در بخش نخست کلیات و مقدماتی در مورد حق شرط در حقوق بین‌الملل معاهدات بیان خواهد شد و سپس در بخش دوم موضوع شرط کلی با تأکید بر شرط کلی ایران بر کنوانسیون سی‌اف‌تی مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت.

۱. حق شرط در حقوق بین‌الملل معاهدات

ازجمله مهم‌ترین مباحث مطروحه به‌عنوان مقدمات لازم برای ورود به بحث حق شرط، نگاهی اجمالی و مختصر به تعریف، فلسفۀ وجودی و کارکرد حق شرط است. این توضیحات برای داشتن دیدی صحیح و واقعی نسبت به حق شرط ضروری است؛ چراکه اکثر مشکلات مربوط به حق شرط، ضمن خلأهایی که این بحث در حقوق بین‌الملل داراست؛ ناشی از عدم آگاهی کافی نسبت به این موضوع و توقعی بیش از اندازه از این ابزار است. لذا در بحث اول این بخش به‌طور بسیار مختصر این موارد شرح داده می‌شود. در ادامه، بحث شرایط و محدودیت‌های اعمال حق شرط و آثار حقوقی مخالفت و موافقت سایر دولت‌های طرف آن معاهده با شروط اعمالی مطرح خواهد شد که از مهم‌ترین مسائل مربوط به حق شرط میباشد و مباحث آتی بر پایۀ این مطالب استوار خواهد شد تا بتوان به درستی، صحت و یا فساد شروط کلی ایران را مورد ارزیابی و سنجش قرار داد.

1-1. فلسفه، تعریف و کارکرد حق شرط

حق شرط از نیمۀ دوم قرن نوزدهم با گسترش انعقاد معاهدات چندجانبۀ بین‌المللی ترویج شد (عمادزاده، ۱۳۹۶: ۲۰۸) و از کنفرانس‌های صلح لاهه مورد وفاق عام قرار گرفت (Rudolf,1984: 496). حق شرط به این صورت تکامل یافته است که بر اساس دیدگاه سنتی، حق شرط‌ها تنها در صورتی معتبر بود که معاهدۀ مربوطه، آن را مجاز می‌دانست و همۀ طرف‌های معاهده شرط را می‌پذیرفتند. این رویکرد سنتی پس از جنگ جهانی دوم با افزایش تعداد معاهدات چندجانبه، و به‌ویژه با توجه به معاهداتی که تحت نظارت سازمان ملل متحد تهیه شده بودند، به چالش کشیده شد. این منجر به رویکرد جدیدی در قبال حق شرط‌ها شد که توسط دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیۀ شروط مربوط به کنوانسیون پیشگیری و مجازات جنایت ژنوسید آغاز شد (Koczorowska, 2014: 99).

قبل از نظریۀ مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) در سال ۱۹۵۱ دربارۀ ملاحظات مربوط به کنوانسیون نسل‌کشی، دو رژیم حاکم بر تعهدات معاهدات بودند: جامعه ملل و اتحادیه پان ـ آمریکایی. در رژیم جامعۀ ملل، به‌عنوان امانت‌دار معاهدات، تنها حق شرط‌هایی که همۀ طرف‌های متعاهد یک معاهده آن‌ها را می‌پذیرفتند، مجاز بودند؛ که این امر به‌عنوان قاعده اتفاق‌نظر شناخته می‌شد. در غیر این صورت، هم حق شرط‌ها و هم امضاها یا تأییدیه‌هایی منضم به آن‌ها باطل و بی‌اعتبار بود. اتحادیۀ پان‌آمریکایی رویکرد متفاوت و انعطاف‌پذیرتری را اتخاذ کرد که بر اساس آن، معاهده‌ای بین یک کشور دارندۀ حق شرط و سایر کشورهای عضوی که شرط را پذیرفتند، لازم‌الاجرا تلقی می‌شد (Fitzmaurice and Rydberg, 2021: 3).

سرانجام قضیۀ حق شرط‌های اعلامی بر کنوانسیون منع ژنوسید^[10] پیش آمد و دیوان بین‌المللی دادگستری فرصت یافت دربارۀ موضوع حق شرط نظر دهد. (ICJ Reports, 1951) با الهام از این نظریۀ مشورتی دیوان، کنوانسیون حقوق معاهدات وین^[11] سال ۱۹۶۹ تدوین گشت و مسئلۀ حق شرط در مواد ۱۹ تا ۲۳ آن گنجانیده شد. با توجه به مجال کم کمیسیون حقوق بین‌الملل در عهدنامۀ حقوق معاهدات سال ۱۹۶۹ برای تبیین مسائل حق شرط و نظر به ابهامات و خلأهای موجود در این رابطه کمیسیون حقوق بین‌الملل^[12] مجدداً با آغاز مباحث و تحقیقات خود نهایتاً در سال ۲۰۱۱ دستورالعمل اعمال حق شرط^[13] را مورد تصویب قرار داد که تا حدی توانسته است راهنما باشد.

در تعریف حق شرط^[14] می‌توان به بند «د» از ماده ۲ کنوانسیون ۱۹۶۹ وین اشاره کرد که چنین بیان می‌دارد: «حق شرط عبارت است از بیانیه‌ای یک‌جانبه که هر دولت ذیل هر عنوان یا به هر عبارتی به هنگام امضاء، تنفیذ، قبول، تصویب یا الحاق به یک معاهده صادر می‌کند و به وسیله آن قصد خود را مبنی بر عدم شمول یا تعدیل آثار حقوقی بعضی از مقررات معاهده نسبت به خود اظهار ‌می‌نمایند.»  قسمت ۱.۱ دستورالعمل ^[15] اعمال حق شرط نیز تا حد زیادی تعریف موجود در کنوانسیون ۱۹۶۹ وین را حفظ کرده است و حق شرط را به‌عنوان بیانیه یک‌جانبه‌ای که توسط یک دولت یا سازمان بین‌المللی هنگام رضایت به التزام در قبال یک معاهده یا صدور اعلامیۀ جانشینی ارائه می‌شود، می‌شناسد (Chow, 2017:10).

منشأ حق شرط را در حقیقت باید واقعیت‌ها و تضادهای موجود در جامعۀ بین‌المللی دانست. به این معنا که حق شرط قصد دارد به‌وسیلۀ حق شرط منافع اقلیت را در برابر منافع اکثریت تأمین نماید (فلسفی، ۱۳۹۸: ۳۱۶) چراکه ممکن است معاهده‌ای برای یک کشور به‌صورت کلی مناسب بوده و منافعی را به همراه داشته باشد اما برخی از مقررات آن نامناسب باشد و به عبارتی مصالح یک کشور را تهدید کرده یا تأمین نکند. استفاده از حق شرط به‌عنوان یک راهکار در این موارد می‌تواند نگرانی‌های دولت مذکور در پیوستن به چنین معاهده‌ای را برطرف کند. پذیرش اعمال شرط در واقع ترجیح افزایش طرف‌های یک معاهده به حفظ وحدت و یکپارچگی آن است. زیرا بهره‌گیری از این امکان باعث ایجاد روابط حقوقی مختلف میان طرف‌های یک معاهده واحد می‌شود (والاس، ۱۳۹۹: ۳۷۲) که در ادامه نحوۀ ایجاد این روابط تشریح خواهد شد.

1-2. شرایط جواز اعمال حق شرط

بر اساس ماده ۱۹ کنوانسیون ۱۹۶۹ وین، هر دولتی می‌تواند تعهد خود نسبت به یک معاهدۀ بین‌المللی را مشروط کند مگر در صورتی که: اول، معاهده حق شرط را ممنوع کرده باشد. برای مثال مادۀ ۱ میثاق جامعۀ ملل طرفین را از اعمال شرط منع می‌کرد.^[16] دوم، معاهده تحدید تعهد را محدود به موارد خاصی که شامل تعهد مورد بحث نیست، کرده باشد. در این صورت تنها در مواد معین، اعمال شرط ممکن است. بر عکس این حالت نیز وجود دارد؛ یعنی حالتی که معاهده صراحتاً شرط بر مواد به‌خصوصی را مجاز نداند که در این فرض شرط بر سایر مواد معاهدۀ مزبور به استثنای آن مواد معین جایز خواهد بود. سوم، در غیر موارد مشمول بند‌های فوق و در فرض سکوت معاهده، تحدید تعهد با هدف و منظور معاهده مغایرت داشته باشد. به بیانی دیگر، شرط نباید خلاف مقتضای ذات معاهده باشد. موارد یک و دو در حقیقت مواردی است که تکلیف حق شرط توسط خود معاهده مشخص شده اما آنچه بیشتر محل بحث و گفت‌وگو می‌باشد، همین مورد سوم است که با توجه به‌جای گرفتن سی‌اف‌تی در دستۀ سوم، این موضوع نیازمند شرح مفصل‌تری بود. لذا در مبحث بعدی به‌طور مجزا این مسئله تشریح خواهد شد.

موضوع دیگری که وجود دارد، رضایت دولت‌ها در حق شرط می‌باشد. طوری که حق شرط بخشی از رضایت دولت است. بنابراین نادیده گرفتن حق شرط با این رضایت در تضاد است و حاکمیت دولت‌ها را نقض می‌کند، زیرا «هر دولت آزاد است، به‌موجب حاکمیت خود هر گونه شرطی را که صلاح می‌داند، تنظیم کند.» (Villiger, 2009: 9).

1-3. عدم مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده

هدف و موضوع معاهده در عین ارتباط با یکدیگر، دو مسئلۀ مجزا هستند و هر یک معنای خود را دارند. در واقع، هدف معاهده، آن مقصود و غایت مطلوبی است که منعقدکنندگان در پی تحصیل آن به تنظیم معاهده اقدام کرده‌اند و موضوع معاهده طریقی است که برای دستیابی به آن اهداف طراحی می‌شود و شامل مقررات، تعهدات، حقوق و تکالیف است (فضائلی، ۱۳۸۵: ۷۰). پس به هر ترتیبی که مقررات اصلی معاهده که برای نیل به اهداف آن ضروری هستند، نقض شوند؛ مغایرت با موضوع و به‌تبع هدف معاهده شکل می‌گیرد. درک تفکیک میان این دو عنوان از مشاهدۀ نظریۀ مشورتی دیوان دائمی دادگستری بین‌المللی در قضیۀ مدارس اقلیت‌ها در آلبانی بهتر در ذهن شکل می‌گیرد که دراین‌باره چنین تصریح کرده است: «تفکر اساسی فعلی در معاهدات صلح پس از جنگ جهانی اول تضمین هم‌زیستی مسالمت‌آمیز و همکاری صمیمانه گروه‌های اجتماعی در عین تفاوت در نژاد، زبان و مذهب با سایرین بوده است. به طوری که آن‌ها (اقلیت‌ها) قادر باشند ویژگی‌های خود که دلیل تمایز آن‌ها با اکثریت است را حفظ کرده و نیازهای ناشی از این خصوصیات را برآورده نمایند. برای رسیدن به این هدف، رعایت دو چیز که موضوع مقررات این معاهده است، ضرورت دارد. نخست تضمین برابری اتباعی که به اقلیت‌های نژادی، مذهبی و زبانی تعلق دارند از هر جهت و سپس تأمین وسایل لازم برای حفظ ویژگی‌های نژادی، فرهنگی و ملی گروه‌های اقلیت» (PCIJ, 1935: 17). به این ترتیب چنان‌که ملاحظه می‌شود دیوان سعی دارد در این پرونده هدف و موضوع معاهده را مشخص و از یکدیگر تفکیک نماید. حال سؤالی که مطرح می‌شود، آن است که هدف و موضوع کنوانسیون سی‌اف‌تی چیست که نباید در شروط دولت‌های متقاضی عضویت نقض شود؟ این موضوع در مباحث آتی طرح خواهد شد. با این حال، به نظر غیرممکن است که بتوان تعریفی معتبر در سطح جهانی از «موضوع و هدف» یک معاهده را شناسایی کرد. فقط می‌توان تصمیم گرفت که آیا یک شرط خاص برای آن معاهده سازگار است یا خیر (Linderfalk, 2003: 430). آنچه نیاز است در بحث بعدی این بخش به آن پرداخته شود، آثار حقوقی حق شرط و مخالفت و موافقت سایر طرف‌های معاهده با آن است.

1-4. آثار حقوقی حق شرط و مخالفت با آن

با توجه به این اصل که بدون رضایت یک دولت نمی‌توان تعهداتی را بر او تحمیل کرد، لازم است که سایر طرف‌های معاهده رضایت خود را نسبت به شروط دولت شرط‌گذار ابراز نمایند تا رابطۀ طرفین بر اساس رضایت آن‌ها شکل بگیرد (عمادزاده، ۱۳۹۶: ۲۲۱). بنابراین حداقل می‌بایست یک دولت، شرط یا شروط دولت شرط‌گذار را بپذیرد تا آن دولت طرف معاهده شود. در غیر این صورت پیوستن دولت شرط‌گذار به معاهده منتفی است. لازم به ذکر بوده که عدم اعتراض و عدم اعلام مخالفت دولت‌ها نسبت به شروط یک دولت پس از ۱۲ ماه از تاریخ آگهی شرط یا زمان اعلام رضایت خود به التزام در قبال معاهده (هر کدام که موخر باشد) به معنای پذیرش شروط است‌ (بند ۵ ماده ۲۰). بنابراین اصل بر رضایت است و عدم رضایت می‌بایست اعلام شود. پس با عدم اعلام نارضایتی از سوی یک دولت نسبت به ایجاد روابط معاهده‌ای میان خود و دولت شرط‌گذار، این رابطه ایجاد و دولت مزبور به طرفین معاهده ملحق می‌شود. نکته‌ای که اینجا وجود دارد آن است که وقتی یک معاهده جواز اعمال شرط بر مقررات و موادی را اعطا کرده است، در این موارد دیگر نیازی به احراز عدم مخالفت طرف‌های دیگر معاهده نیست (ماده ۲۰ بند ۱). به عبارتی در این حالت فرض بر آن است که متعاقدین سابقاً درخصوص پذیرش حق شرط در این موارد توافق کرده‌اند. در حالت رضایت طرفین معاهده نسبت به شروط، کل معاهده به جز مقررات مربوط به حق شرط میان دولت «الف» و سایرین مجری است و تعدیل می‌شود. به طوری که مقررات مشمول حق شرط در محدوده شرط مابین دولت «الف» و طرف‌های دیگر معاهده تغییر می‌کند. اما در حالتی که تعدادی از دول متعاهد به شروط دولت «الف» اعتراض و مخالفت خود را اعلام نمایند، در مورد رابطۀ میان دولت «الف» و دولت معترض دو حالت مطرح می‌شود. اول: اگر دولت معترض صراحتاً یا در اعلامیه خود ضمن اعتراض به شروط دولت «الف»، بیان کند که حاضر به برقراری رابطۀ معاهده‌ای نیست، هیچ رابطه‌ای مبتنی بر آن معاهده میان دولت «الف» و دولت معترض ایجاد نمی‌شود. دوم: اگر دولت معترض با شروط دولت «الف» مخالفت کند اما با لازم‌الاجرا شدن معاهده میان خود و شرط‌گذار مخالفت نکند، اصل بر شکل‌گیری رابطۀ معاهده‌ای‌ است و تنها همان قسمت از مقررات موضوع حق شرط میان دو دولت اعمال نخواهد شد (ماده ۲۱). چراکه اساساً اعتراض به حق شرط به معنای انصراف از ایجاد رابطۀ قراردادی با شرط‌گذار و مانع آن نیست (UNGA, 1969: 33).

1-5. نحوۀ تشخیص مغایرت شروط با هدف و موضوع معاهده

در دو مبحث پیشین گفته شد که در صورت سکوت معاهده در مورد حق شرط، اصل بر جواز اعمال شرط است و محدودۀ شرط نیز هدف و موضوع معاهده می‌باشد؛ یعنی شرط نباید با این موارد مغایرت کند. از سوی دیگر مابین دولت شرط‌گذار و سایر طرف‌های معاهده بر مبنای اصل رضایت، در صورتی رابطۀ معاهده‌ای ایجاد می‌شود که آن دول با این موضوع موافقت نکنند. پس شروط وارده اولاً در صورتی معتبر هستند که خلاف موضوع و هدف معاهده نباشد و ثانیاً زمانی منجر به رابطۀ معاهده‌ای می‌شوند که توسط دولت‌های دیگر مورد موافقت قرار گیرد.

اینک سؤالی که مطرح می‌شود آن است که چگونه باید مغایرت یا عدم مغایرت شروط را با هدف و موضوع معاهده احراز کرد؟ اینجا مسئلۀ تطبیق مصادیق با مقررات است. این تطبیق البته با توجه به صریح و شفاف نبودن هدف و موضوع معاهده، به‌خودی‌خود، چندان سهل نبوده و یحتمل در مورد هر معاهده‌ای می‌تواند محل اختلاف باشد. از سوی دیگر فقدان سازوکار یا مرجعی برای ارزیابی و تشخیص شروط مغایر با هدف و موضوع معاهده، این چالش را بدون راه‌حل گذاشته و مشکل را دوچندان کرده است. این موضوع از آن دست معماهایی است که در مباحث حق شرط بسیار کلیدی و تعیین‌کننده است اما کنوانسیون ۱۹۶۹ حقوق معاهدات در رابطه با آن ساکت است. مشکل زمانی است که یک معاهدۀ بین‌المللی خود نیز در این رابطه مقرراتی نداشته باشد. به این ترتیب در فرض سکوت یک معاهدۀ بین‌المللی دراین‌باره، باید گفت به‌رغم آنکه عدم مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده بحثی جدای از موافقت و مخالفت دولت‌ها نسبت به شروط دولت شرط‌گذار است، در نهایت این دولت‌ها هستند که با رضایت یا عدم رضایت خود، مطابقت یا مغایرت شرط را با هدف و موضوع معاهده مشخص می‌کنند. در تأیید این نظر، دیوان بین‌المللی دادگستری در قسمتی از نظریۀ مشورتی خود در قضیۀ شروط اعمال شده بر کنوانسیون ژنوسید چنین آورده است: «چنانچه یک طرف کنوانسیون نسبت به شرطی که به زعم وی مخالف با موضوع و هدف کنوانسیون است، اعتراض نماید، به واقع می‌توان بر این باور بود که دولت معترض، دولت اعلام‌کننده شرط را طرف معاهده به شمار نمی‌آورد.» (والاس، ۱۳۹۹: ۳۷۲).

بنابراین، در عمل تشخیص مغایرت شروط با هدف و موضوع معاهده به وسیلۀ سایر دولت‌های طرف معاهده انجام می‌پذیرد که این رویه قابل‌نقد است. چراکه دولت‌ها مختار هستند جدای از اینکه یک شرط از حیث مغایرت با هدف و موضوع معاهده دارای اعتبار هست یا خیر، آن را به هر دلیلی و بر اساس صلاح خود نپذیرند. لذا مخالفت دولت‌ها با شروط دولت شرط‌گذار لزوماً به معنای مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده نیست اما در فقدان سازوکاری برای احراز این مهم، اگر دولتی نسبت به شروط دولت دیگر اعتراض نماید، به این معناست که شروط آن کشور را خلاف منظور معاهده تشخیص داده است و چنانچه آن دولت نسبت به شرطی معترض نباشد، گویی که شرط مزبور با هدف و موضوع معاهده مغایرتی ندارد، حال آنکه ممکن است چنین باشد. چراکه نه دولت‌ها مشخصاً تکلیفی دارند که بر اساس قاعدۀ عدم مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده با شروط دولت شرط‌گذار مخالفت نمایند و نه ناظری وجود دارد که بر این موضوع نظارت نماید. با این حساب، دیگر عدم مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده ملاک و معیار سنجش شرط‌ها توسط دولت‌ها نیست بلکه بیشتر نظر کشورها ملاک تعیین شروط مغایر با هدف و موضوع معاهده است. این خلأ موجب شده تا موضوع مهم و حقوقی حق شرط بیشتر به یک مسئلۀ سیاسی مبدل گشته و محل اعمال نظر و مصلحت‌سنجی کشورها شود. از سوی دیگر و در عمل، آثار بطلان شرط جای خود را به آثار مخالفت و موافقت طرف‌های معاهده با شروط دولت شرط‌گذار داده و مسئله به این حد تقلیل یافته است. به طوری که مطابق با رویه، دولت‌ها به‌رغم شرط‌های باطل و نامعتبری که بر معاهدات مختلف اعمال نموده‌اند، به آن معاهده ملحق شده و از طرفین به حساب آمده‌اند. مصداق بارز این حالت، الحاق کشور خودمان به کنوانسیون حقوق کودک به‌رغم اعمال شرطی کلی است که در ادامه به آن اشاره خواهد شد.

۲. وضعیت حقوقی شرط کلی ایران بر کنوانسیون سی‌اف‌تی

پس از تشریح مفاهیم و کلیات بحث حق شرط و بیان لزوم کاربرد آن برای الحاق ایران به کنوانسیون سی‌اف‌تی، باید دید که چه شروطی می‌تواند ضمن رفع نگرانی‌ها دربارۀ این کنوانسیون، الحاق صحیح ایران را به همراه داشته باشد. چنان‌که سابقاً بیان شد، کارکرد حق شرط زمانی است که دولتی برای الحاق به یک کنوانسیون ضرورتی را متصور باشد اما در این رابطه نگرانی‌هایی نیز وجود دارد که این مسائل به‌عنوان مقدمه و به اختصار در مورد ایران نسبت به کنوانسیون سی‌اف‌تی مورد بحث قرار گرفت. نگرانی پیرامون کنوانسیون مزبور عمدتاً مبتنی بر تعریف عمل تروریستی است چراکه سی‌اف‌تی بعد از تعریفی که از عمل تروریستی ارائه می‌دهد، بر مبنای آن تعریف مقرراتی را تعیین کرده و تکالیفی را بر عهدۀ دولت‌ها قرار می‌دهد که چنانچه کشوری درخصوص این تعریف نگرانی داشته باشد، این دغدغه به کل مقررات کنوانسیون قابل‌تسری است. جدای از آن جمهوری اسلامی ایران اساساً در مورد برخی موارد خاص مانند استرداد مجرمین نیز از نظر فقهی با چالش‌هایی روبه‌رو است. به همین خاطر شورای نگهبان ایرادات متعددی را در رابطه با سی‌اف‌تی مطرح کرده است. همین شرایط دولت ایران را واداشته تا ضمن اعمال شرط بر آن موارد خاص، برای رفع هر گونه نگرانی و در جهت تعیین حدودی نسبت به تکالیف وسیع کنوانسیون، در بند ۵ لایحۀ الحاق اقدام به اعمال یک شرط کلی به این شرح نموده است: «مفاد کنوانسیون در موارد تعارض با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران لازم‌الرعایه نیست.»^[17]

یکی از مهم‌ترین شکل‌های رایج شرط کلی، شرط تطابق با قانون اساسی است. به این ترتیب که یک دولت شرط می‌کند که مفاد معاهده را تا به آنجا اجرا خواهد کرد که با قانون اساسی آن کشور مطابقت داشته باشد. این نوع از شرط کلی که در بند پنجم لایحۀ ایران نیز لحاظ شده است در واقع کلی‌ترین و یکی از مجادله‌برانگیزترین شروط ایران بر این کنوانسیون است چراکه در وضعیت سکوت معاهده، شرط استفاده از حق شرط و صحت آن عدم مغایرت با هدف و موضوع معاهده است و در مورد شرط کلی این بحث مطرح است که آیا این نوع از حق شرط مصداق شرط غیرمنطبق با هدف و موضوع معاهده است یا خیر. چنان‌که برای مثال دولت بنگلادش نیز در اعمال یک شرط کلی بر کنوانسیون سی‌اف‌تی عدم مغایرت با قانون اساسی‌اش را مفروض داشته و این شرط مورد مخالفت کشورهای دیگر ازجمله آمریکا، کانادا، انگلیس، آلمان و... قرار گرفته است (UNTC, 2022). مسئلۀ بعدی که در پی پاسخ به پرسش قبل مطرح می‌شود، آن است که وجود شروط باطل و یا مغایر با هدف و موضوع معاهده چه اثری بر وضعیت الحاق دولت شرط‌گذار خواهد گذاشت. این موضوع از این جهت حائز اهمیت فراوان است که چنانچه معلوم شود شرط کلی ایران از صحت حقوقی برخوردار نیست، وضعیت الحاق ایران به چه شکل خواهد شد؟ آیا با بطلان شرط، کشور ما بدون در نظر گرفتن آن شرط به سی‌اف‌تی ملحق خواهد شد و اعمال شرط برای ایران نفعی در رفع دغدغه‌هایش نسبت به آن کنوانسیون نخواهد داشت؟

لذا در پاسخ به این مسائل، بحث نخست به ماهیت شرط کلی ایران اختصاص یافته است و در بحث بعد پیرامون این موضوع صحبت خواهد شد که چنانچه چنین شرطی غیرمعتبر باشد و با مخالفت سایر دولت‌ها مواجه شود، وضعیت الحاق ایران به کنوانسیون سی‌اف‌تی چگونه خواهد بود. آیا شرط ایران کان لم یکن تلقی گشته و کشور ما می‌بایست برخلاف آنچه اراده کرده است، به کل معاهده ملزم و متعهد شود یا حالات دیگری نیز وجود دارد؟

2-1. ماهیت شرط کلی ایران بر کنوانسیون سی‌اف‌تی

بنا بر مباحث مطروحه در بخش نخست، هر شرطی که ایران برای الحاق به سی‌اف‌تی در نظر می‌گیرد، می‌بایست با هدف و موضوع این کنوانسیون بین‌المللی مغایر نباشد و معیار اعتبار شروط وارده، این مسئله است. کنوانسیون سی‌اف‌تی که شامل یک مقدمه، ۲۸ ماده و یک فهرست پیوست می‌باشد، پس از تعریف عمل تروریستی و تأمین مالی آن، تکالیفی را جهت جرم‌انگاری هرگونه مباشرت، معاونت، مساعدت و هدایت دربارۀ تأمین مالی تروریسم در حقوق داخلی کشورها، محاکمه و مجازات یا استرداد مجرمان، معاضدت‌های حقوقی میان طرفین، همچنین تبادل و شفافیت اطلاعات مقرر می‌دارد. به عبارت بهتر این کنوانسیون سه تعهد عمده را در بر می‌گیرد. اول، جرم‌انگاری تأمین مالی تروریسم برای طرف‌های کنوانسیون. دوم، همکاری با سایر طرف‌های معاهده در تحقق اهداف کنوانسیون ازجمله معاضدت‌های قضایی. سوم، کشف و گزارش‌دهی موارد مشکوک و تبادل اطلاعات توسط مؤسسات مالی کشورهای طرف معاهده (جی. نورتون و هبه، ۱۳۸۲: ۲۲۹). لذا می‌توان گفت که جلوگیری و سرکوب و در نهایت محو کلیۀ اشکال تأمین مالی تروریسم به‌عنوان هدف مد نظر بوده و در این راستا تعهدات مزبور مقرر شده که این قبیل مسائل را می‌توان به‌عنوان موضوع معاهده برای نیل به آن هدف اولیه به حساب آورد. بنابراین برای مثال با توجه به اینکه اعمال صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری در حل‌وفصل اختلافات مربوط به کنوانسیون برای وصول به مقصد بیان‌شده لزوماً ضروری و اساسی نیست، استثنای آن مغایرتی با هدف و موضوع معاهده ندارد. با این حال تفکیک این مواد از یکدیگر چندان نیز آسان نبوده و یحتمل محل اختلاف خواهد بود اما پیرامون موضوع این مقاله، نیاز به انجام چنین تفکیکی نیست و لزومی ندارد که هدف و موضوع سی‌اف‌تی دقیقاً معین شود. چراکه در این نوشتار از شرط کلی صحبت می‌شود و این نوع از شرط در مورد یک ماده خاص نیست تا برای تعیین اینکه ماده‌ای جزء موضوع کنوانسیون هست یا خیر و برای اهداف آن ضروری هست یا خیر، مجادله و مباحثه شود.

شرط کلی بر کنوانسیون شرطی است که «دامنه تعهدات محدود شده توسط دولت شرط‌گذار را معین نمی‌کند و موجب بروز تردید و ابهام در روابط معاهداتی میان دولت شرط‌گذار و سایرین می‌گردد» (فضائلی، ۱۳۸۵: ۷۸). این نوع از شرط را باید نوعی شرط خلاف هدف و موضوع معاهده دانست. به این خاطر که معلوم نیست دولت شرط‌گذار به چه چیزی پایبند هست و به چه چیزی نیست. به عبارت دیگر شرط کلی از آن جهت با هدف و موضوع معاهده مغایرت دارد که دایرۀ تعهدات شرط‌گذارنده معین نیست و حتی از سوی او قابلیت تغییر و تفسیر و یک‌جانبه‌گرایی دارد. حال آنکه هدف اولیۀ هر معاهده‌ای تنظیم رفتار و رابطۀ دولت‌ها بر اساس توافقات دو یا چندجانبه مقرر میان آن‌هاست و چنانچه یک کشور بخواهد واقعاً یک معاهدۀ بین‌المللی را به اجرا در آورد، از دو حال خارج نیست؛ یا باید مفاد آن معاهده مستقیماً وارد حقوق داخلی شود یا آن کشور بر اساس نظریۀ مونیسم عمل نماید (Cassese, 1992: 15). لذا وقتی کشوری به‌جای ورود مفاد معاهده به حقوق داخلی خود، اجرای معاهده را به حقوق داخلی منوط می‌کند، به نظر چندان به رعایت معاهده اهتمام نخواهد داشت. پس شرط کلی جدای از محتوای آن و جدای از اینکه هدف و موضوع معاهده چه باشد، نوعاً با هدف و موضوع مغایرت دارد و به همین خاطر شرط‌های کلی معمولاً مورد اعتراض سایر طرف‌های معاهده قرار می‌‌گیرند.

کشور ما سابقاً نیز برای پیوستن به کنوانسیون ۱۹۸۹ حقوق کودک^[18] به اعمال شرطی مشابه اقدام کرد که این مسئله واکنش اعتراضی سایر طرفین کنوانسیون مذکور را به همراه داشت. به طوری که مثلاً دولت آلمان ضمن بیان این نکته که مخالفت با شرط ایران مانع از لازم‌الاجرا شدن معاهده میان دو طرف نیست، اعلام نمود که شرط ایران مبهم بوده و مغایر با الزامات ناشی از حقوق بین‌الملل است. دولت ایرلند نیز دراین‌باره چنین نظر داد که معلوم نیست دولت شرط‌گذار قصد اجرای کدام‌یک از مواد کنوانسیون را ندارد. بنابراین حدود تعهدات ایران مشخص نبوده و لذا شرط ایران را مغایر با موضوع و هدف معاهده ارزیابی کرد (UNTC, 2022).

آن طور که از کنوانسیون ۱۹۶۹ وین نیز استنباط می‌شود، شرط می‌بایست صریح، مشخص و منجز باشد و شروط مبهم و کلی خلاف مقتضای معاهدات می‌باشند. لذا شاید بتوان گفت چنین شروطی اساساً مشمول تعریف حق شرط در حقوق معاهدات نیستند. توضیح اینکه در تعریف حق شرط از عبارت «بعضی» یا «برخی» استفاده شده و می‌گوید دولت‌ها می‌توانند «عدم شمول یا تعدیل آثار حقوقی بعضی از مقررات معاهده نسبت به خود را اظهار نمایند». این تأکید مبین آن است امکان اعمال شروط مبهم و کلی وجود ندارد.

همۀ این‌ها در حالی است که بر اساس ماده ۲۷ کنوانسیون ۱۹۶۹ وین، یک طرف معاهده نمی‌تواند به حقوق داخلی خود به‌عنوان توجیهی برای قصور در اجرای معاهده استناد نماید؛ چراکه با پیوستن یک کشور به یک کنوانسیون یا معاهدۀ بین‌المللی مراد آن است آن کشور مقررات داخلی خود را با آن تعهد بین‌المللی تنظیم نماید نه اینکه قوانین داخلی به او این امکان را بدهد که هر وقت خواست بتواند خلاف تعهدات بین‌المللی خود عمل کند (آذری و طباطبایی حصاری، ۱۳۹۶: ۱۴). در این صورت الحاق و عدم الحاق یک کشور به یک معاهده چه فرقی دارد و چه تضمینی برای رعایت هدف و موضوع معاهده وجود دارد که حق شرط نباید در خلاف با آن مقرر شود؟

به این ترتیب این شرط ضمن آنکه مشخصاً بی‌اعتبار و باطل بوده و حتی ممکن است در ماهیت شرط بودن آن نیز تردید وجود داشته باشد، حتماً مورد مخالفت گستردۀ سایر طرف‌های معاهده نیز قرار خواهد گرفت و کشور ما سابقاً تجربۀ این موضوع را داشته است. از طرفی با وجود چنین شرط کلی‌ای، حتی چنانچه سایر دولت‌ها با برقراری رابطۀ معاهده‌ای میان خود و ایران مخالف نباشند، چون محدودۀ این شرط معین نیست، معلوم نمی‌شود که چه مواد و مواردی باید در رابطۀ میان طرفین استثنا شود. لذا این شرط در عمل نیز ایجاد مشکل نموده و اجرای کنوانسیون میان ایران و سایر طرف‌های معاهده را با چالش مواجه خواهد کرد.

2-2. آثار حقوقی شرط کلی ایران بر کنوانسیون سی‌اف‌تی

اینک پس از آنکه معلوم شد شرط کلی ایران دارای چه ماهیتی است، این پرسش مطرح می‌شود که در این صورت چنانچه دولت ایران بدون تغییر شرط‌های خود و با همین لایحه مصر و مصمم به الحاق باشد، این الحاق چه وضعیتی خواهد داشت؟ آیا این شروط نامعتبر به‌صورت کلی الحاق ایران را باطل خواهد کرد یا با کنار گذاشته شدن شروط فاقد اعتبار، کشور ما به کل معاهده متعهد می‌شود؟ مخالفت و موافقت کشورها چه اثری بر وضعیت الحاق ایران خواهد داشت و آیا می‌توان الحاق ایران به سی‌اف‌تی را با وجود شرط کلی نامعتبرش متصور شد؟ تبیین این بحث از این نظر حائز اهمیت است که شورای نگهبان در نظریۀ شمارۀ ۳۹۷۲/۳۰/۸۲ مورخ ۲۷/۵/۱۳۸۲، معتقد بوده شرط عدم قبول اجرای مفاد کنوانسیون در موارد خلاف شرع و قانون اساسی چون با اهداف کنوانسیون^[19] سازگار نیست، پذیرفته نخواهد بود و در نتیجه دولت جمهوری اسلامی ایران ملزم به پذیرش مفاد کنوانسیون در این موارد نیز هست. به عبارت دیگر از نظر این شورا، شروط باطل مبطل نبوده و دولت ایران برخلاف ارادۀ خود مبنی بر پذیرش الحاق به یک کنوانسیون با در نظر گرفتن حق شرط، ناچاراً با ابطال آن شروط به کل معاهده پایبند می‌شود. لذا در این بحث به پرسش‌های بسیار مهم فوق پاسخ داده خواهد شد تا معین شود که آیا حقوق بین‌الملل مؤید این نظر شورای نگهبان هست یا خیر؟

دراین‌باره چهار حالت قابل‌تصور است. حالت اول مطابق با همین نظر شورای نگهبان بر این مبناست که باید شرط فاسد را باطل قلمداد نمود و دولت شرط‌گذار را به کل معاهده متعهد دانست. بر اساس همین نظر است که دیوان اروپایی حقوق بشر در قضیۀ بلیلوس دولت سوییس را بدون در نظر گرفتن شرط‌هایش، کاملاً به کنوانسیون ملزم دانست (Switzerland, 1987: 245). این موضع که البته بیشتر در رابطه با معاهدات حقوق بشری و از سوی افراد دغدغه‌مند در این حوزه طرح شده است، مورد حمایت کمیتۀ حقوق بشر^[20] نیز بود و کمیتۀ مذکور حتی خود را برای نظارت و ارزیابی شروط دولت‌ها محق می‌دانست (CCPR, 1994: 10).

اما حالت دوم در مخالفت جدی با حالت گروه اول، به این شرح است که امکان تفکیک شرط از سند تصویب و الحاق یک دولت وجود نداشته و این مسئله خلاف رضایت آن دولت است وقتی که به شکل مشخص رضایت خود را برای الحاق به یک معاهده منوط به شروطی کرده است (حبیب‌زاده، ۱۳۸۳: ۱۲۷). بنابراین شرط باطل مبطل است و در صورت عدم اعتبار شرط، اساساً رضایت یک دولت در قبال یک معاهده باطل خواهد شد. در رابطه با موضوع نظارت بر شروط دولت‌ها نیز به اعتقاد گزارشگر ویژۀ کمیسیون حقوق بین‌الملل، آقای الن پله^[21]، ارگان‌های ناظر حق تعیین تعهدات معاهده‌ای دولت‌ها را ندارند (ILC Reports, 2002: 23). چنین رأیی در حقوق بین‌الملل قابل‌قبول نبوده و ایجاد رویه نمی‌کند. دفتر امور حقوقی دبیرخانه سازمان ملل متحد^[22] نیز با بیانی قاطع، همین نظر را در رابطه با کمیتۀ رفع تبعیض علیه زنان^[23] که ناظر بر کنوانسیون منع کلیه اشکال تبعیض علیه زنان^[24] است، تکرار کرده و تصریح می‌کند که نه این کمیته و نه دبیرکل به‌عنوان امین کنوانسیون، اختیاری جهت تصمیم‌گیری پیرامون مطابقت شرط‌ها با کنوانسیون و اعتبار یا عدم اعتبار آن‌ها ندارند (CEDAW,1997: 4).

گروه دیگری از نویسندگان هم هستند که حالت سومی را در نظر دارند و بیشتر در قالب یک پیشنهاد و ایجاد تعادل میان امکان یا عدم امکان تفکیک شروط باطل از رضای یک دولت‌ قائل به تفصیل هستند. به این ترتیب که از نظر آن‌ها باید میان شروطی که اساس رضایت یک دولت را تشکیل می‌دهند با سایر شروط با اهمیت کمتر تفاوت قائل شد. یعنی چنانچه بطلان مربوط به شروطی باشد که مبنای رضایت یک دولت هستند، الحاق ممکن نیست ولی چنانچه این بطلان مربوط به شروطی باشد که مبنای رضای آن دولت نبوده، می‌توان الحاق آن دولت را بدون در نظر گرفتن شروطش متصور بود (فضائلی، ۱۳۸۵: ۹۶). در این حالت در واقع چنین برداشت می‌شود که یک دولت میان عدم الحاق به معاهده و الحاق با تفکیک شرط‌هایش، دومی را بیشتر به مصلحت خود می‌داند. این مورد، نظری است که سعی داشته تا حدی موضوع را حل و میان دو نظر پیشین تعدیل ایجاد کند اما به نظر آن‌چنان در رفع مشکل راه‌گشا نباشد. چراکه مجدداً خود همین موضوع که چه شرطی مبنای رضایت است، محل اختلاف و چالش خواهد بود. لذا این نظر تاکنون معمول نگشته و نتوانسته است در حقوق معاهدات جایگاهی پیدا کند.

این اختلافات نهایتاً به حالت چهارمی ختم می‌شود که مجموعاً منبعث از نظریۀ مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه شروط اعمال شده بر کنوانسیون ژنوسید و کنوانسیون ۱۹۶۹ حقوق معاهدات است و امروزه میان کشورها در موضوع حق شرط رویه و معمول است. مطابق با رأی مذکور، چنان‌که سابقاً اشاره شد تشخیص شروط باطل و فاسد بر عهدۀ طرف‌های معاهده است که از طریق مخالفت یا موافقت دولت‌ها با شروط اعمالی ابراز می‌گردد و مستند به شق الف و ب بند ۴ ماده ۲۰ کنوانسیون مزبور، مخالفت یک طرف معاهده با شروط دولت شرط‌گذار مانع از اجرای معاهده میان آن دو دولت و در نتیجه الحاق دولت شرط‌گذار به معاهده نخواهد بود، در صورتی که دولت معترض خلاف آن را تصریح نکند و در اثر چنین الحاقی مقررات مورد شرط میان آن‌ها مجری نخواهد بود. پس مطابق با این دیدگاه، دولت شرط‌گذار بدون تفکیک شروطش از سند الحاق و تصویب، به آن معاهده متعهد و ملزم خواهد بود. چنان‌که جمهوری اسلامی ایران در مورد کنوانسیون حقوق کودک با وجود اعمال یک شرط کلی به آن کنوانسیون ملحق و از طرف‌های آن به حساب می‌آید، بدون آنکه این شرط قابلیت تفکیک داشته باشد و همینطور به‌رغم اعتراضاتی که سایر طرف‌های معاهده نسبت به شرط کلی ایران ابراز داشتند. این نظر با وجود مشکلاتی که در پی دارد، از حالات دیگر منطقی‌تر به نظر می‌رسد و بیشتر با سیستم فعلی مقرر برای حق شرط هماهنگ است. این موضوع را مارک ویلیگر به خوبی در جمله آخر مقدمه‌ای که بر شرح ماده ۱۹ کنوانسیون ۱۹۶۹ حقوق معاهدات وین نوشته، به این شکل بیان کرده است که «فرمول اعمال حق شرط (که در کنوانسیون حقوق معاهدات طرح شده) تنها یک روی سکه است. به طوری که اثر حقوقی آن بستگی به واکنش سایر طرف‌های معاهده دارد، به‌ویژه اینکه آیا شرط را می‌پذیرند و یا آن را رد می‌کنند.» (villiger, 2008: 255) مطابق با نظریۀ مشورتی دیوان، چنانچه یک طرف معاهده تحت این عنوان که شرط با هدف و موضوع معاهده در تطابق است آن را پذیرش نماید، دولت شرط‌گذار طرف معاهده تلقی خواهد شد (ICJ Reports. 1951: 15). موضوعی که در ماده ۲۰ عهدنامه حقوق معاهدات ۱۹۶۹ وین نیز ذکر شده و بر اساس آن با پذیرش شروط یک کشور توسط یکی از طرف‌های معاهده، کشور شرط‌گذار طرف آن معاهده به حساب می‌آید. با این حال دستورالعمل اعمال حق شرط، موضوع شرط کلی را ذیل مسئلۀ شروط مخالف با هدف و موضوع معاهده بحث کرده و این نوع از شرط را ماهیتاً در مغایرت با هدف و موضوع معاهده می‌داند. از سوی دیگر مطابق با این سند، کشورها و سازمان‌های طرف معاهده، نهادهای حل اختلاف و نهادهای ناظر بر معاهده (در صورت وجود) هر یک در کنار یکدیگر برای ارزیابی مجاز بودن شروط یک کشور صلاحیت منحصر به خود را دارا هستند (Guideline, 3.2). هرچند که به‌دلیل خلأ نهادهای ناظر و حل اختلاف، عملاً این دولت‌ها هستند که وضعیت حق شرط‌ها را تعیین می‌کنند اما بر اساس دستورالعمل مزبور نظر مثبت طرفین معاهده نسبت به شرطی غیرمجاز، اثری بر ماهیت آن ندارد ولی اعمال چنین شرطی ممکن است مسئولیت بین‌المللی دولت شرط‌گذار را به همراه داشته باشد (Guideline, 3.3.2) که این مسئله خود می‌تواند موضوع پژوهش‌های دیگری در این زمینه باشد.

نتیجه

کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم سال ۱۹۹۹ از کنوانسیون‌هایی است که نسبت به مسئلۀ حق شرط ساکت است. بر اساس عهدنامۀ ۱۹۶۹ حقوق معاهدات وین، در فرض سکوت معاهده اصل بر جواز اعمال شرط بر آن است با رعایت این نکته که شروط اعمالی نباید خلاف هدف و موضوع آن معاهده باشد. بر این اساس جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان متقاضی الحاق به سی‌اف‌تی مجاز است در محدودۀ ذکر شده به تحدید تعهدات مندرج در این کنوانسیون مبادرت نماید. مسئله این است که آیا شرط کلی ایران بر این کنوانسیون خارج از دایرۀ شروط مجاز بوده یا خیر؟ گفته شد که این نوع از شرط ماهیتاً مغایر با هدف و موضوع معاهده است اما در خلأ وجود سیستمی برای احراز شروط معتبر از شروط نامعتبر، نهایتاً این واکنش سایر طرف‌های معاهده است که وضعیت الحاق ایران به کنوانسیون را تعیین تکلیف می‌کند. بنابراین مطابق با مقررات حقوق بین‌الملل و رویۀ موجود، اینطور نیست که الحاق ایران کان لم یکن تلقی شده یا شروط باطلش حذف شود و کشور ما بدون در نظر گرفتن این شروط به معاهده ملحق شود. دراین‌باره ممکن است طرف‌های معاهده با ایجاد رابطۀ معاهده‌ای میان خود و ایران مخالفت کنند که ایجاد چنین رابطه‌ای میان ایران و این کشورها منتفی است و جای بحث ندارد. حالات دیگر آن گونه هستند که با شروط ایران موافقت شود و یا اینکه ضمن مخالفت با شروط، از ایجاد رابطۀ معاهده‌ای ممانعت به عمل نیاید. نتیجۀ این دو حالت حدوداً یکی است و مقررات مورد شرط میان شرط‌گذار و طرف دیگر استثنا و تعدیل می‌شوند و در روابط آن‌ها به اجرا در نمی‌آیند. پس مخالفت و موافقت دولت‌ها با شروط وارده نیز جز در حالتی که به‌طور کلی عدم جاری شدن معاهده اراده شود، چندان اثر متمایز و به‌خصوصی بر شروط باطل ندارند و نتیجتاً همان چیزی که دولت شرط‌گذار از اعمال شرط قصد و اراده کرده است، به وقوع می‌پیوندد. اما جدای از مسائل نظری حقوقی، شرط کلی ایران در عمل نیز ایجاد مشکل می‌کند و معلوم نیست که می‌بایست چه موادی در روابط کشورمان با سایر طرف‌های معاهده مجری نباشد. به نظر می‌رسد با توجه به ایرادات مبنایی و متعدد شورای نگهبان نسبت به سی‌اف‌تی، عملاً چاره‌ای جز ایجاد یک تحفظ کلی وجود نداشته و این شرط بیشتر برای جلب نظر شورای نگهبان در تأیید لایحۀ الحاق و یا رفع نگرانی‌ها در مورد کنوانسیون و دفع خطرات احتمالی آن مقرر شده است. همین طور می‌توان گفت که این شرط در نظر دارد چنانچه لایحه توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید، در مقام اجرا مواردی که توسط شورای نگهبان خلاف قانون اساسی اعلام شده را لحاظ کند. باید گفت که این نوع استفاده از حق شرط چندان صحیح به نظر نمی‌رسد و با فلسفه وجودی آن تطابق ندارد. چراکه استفاده از ابراز حق شرط زمانی معمول است که یک کشور به‌طور کلی با یک معاهدۀ بین‌المللی توافق داشته باشد و تنها نسبت به موارد جزئی و اندکی جهت احتیاط به شرط‌گذاری متوسل شود نه زمانی که کشوری به‌طور کلی و مبنایی و اساسی با یک معاهده موافق نیست. نمی‌توان با شروط غیرمجازی چون شروط کلی و متکثر که خلاف هدف و موضوع معاهده هستند مشکل را حل کرد و یک معاهدۀ بین‌المللی را با حقوق داخلی هماهنگ کرد. در این حالت گویی یک دولت به معاهده‌ای بین‌المللی متعهد است اما در واقع این طور نیست. لذا این نوع از شروط جایز شناخته نشده است. مگر آنکه کشوری بخواهد با توجه به خلأهای موجود در مسئلۀ حق شرط به‌دلیل مسائل سیاسی تعهد به معاهده‌ای را وانمود کند. حال آنکه در عمل مجری مفاد آن نباشد که این موضع قابل‌قبول نیست وگرنه به نظر مواردی از معاهده که خود کنوانسیون شرط بر آن‌ها را تجویز نموده مانند ماده ۲۴ و بحث اعمال صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری در حل‌وفصل اختلافات، تا حد زیادی رافع نگرانی‌های موجود است و عموم طرف‌های معاهده نیز با استفاده از همین امکان به کنوانسیون ملحق شده‌اند. ضمن اینکه در نهایت همین شرط کلی نیز نتوانست نظر شورای نگهبان را جلب نماید و با رد این لایحه توسط شورای مزبور، عاقبت آن به دست مجمع تشخیص مصلحت نظام رقم خواهد خورد. در حقیقت این شرط جدای از مسائل بین‌المللی مطروحه، قصد دارد ضمن دور زدن رد لایحه توسط شورای نگهبان، نظرات این شورا را در موارد عدم تطابق کنوانسیون با قانون اساسی را پس از الحاق و به هنگام اجرا مدنظر قرار دهد و نسبت به این موارد که اندک هم نیست تعهدی نداشته باشد. در انتها قابل‌ذکر است که یکی از مهم‌ترین اهداف ایران برای الحاق به سی‌اف‌تی خروج از بیانیه‌های گروه ویژه اقدام مالی است که با وجود چنین شرطی به نظر بعید است که اتفاق افتد.

[1]. International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism(1999)= CFT

[2]. منشأ تشکیل گروه ویژه اقدام مالی کشورهای صنعتی جهان موسوم به گروه هفت هستند که از سال ۱۹۷۵ در پی بحران‌های اقتصادی پیش‌رو، گردهمایی‌هایی را به طور سالانه آغاز کرده بودند. این هفت کشور که عبارت‌‌اند از فرانسه، انگلیس، آلمان، ایتالیا، ژاپن، آمریکا و کانادا که با یک‌سال تأخیر به این گروه پیوسته است. در اجلاس سالیانه پانزدهم گروه هفت در پاریس که ژوئن سال ۱۹۸۹ برگزار شد، آن‌ها به تشکیل نهادی تحت عنوان گروه ویژه اقدام مالی برای مبارزه با پولشویی توافق نمودند که پس از حوادث یازدهم سپتامبر حوزۀ کاری‌اش به موضوع مقابله با تأمین مالی تروریسم نیز گسترش یافت.

[3]. https://www.yjc.news/fa/amp/news/6834001

[4]. https://iusnews.ir/fa/news-details/391136/

[5]. http://farhikhtegandaily.com/news/53184/

[6]. برای مطالعۀ بیشتر دربارۀ نحوۀ ایجاد، وظایف و اشتغالات گروه ویژه اقدام مالی (Financial Action Task Force= FATF) رجوع شود به: Laurel S. Terry, An Introduction to the Financial Action Task Force and Its 2008 Law yer Guidance, The Pennsylvania State University The Dickinson School Of Law Legal Studies Research Paper No. 39-2010, p. 6.

[7]. گروه ویژه کشورها را بر اساس معیارهای خود و میزان همکاری آن‌ها در اعمال توصیه‌ها دسته‌بندی می‌کند. نازل‌ترین دسته در این سلسله دسته کشورهای انطباق ناپذیر یا غیرقابل همکاری است. به این معنا که این کشورها به علت خصیصه‌های ساختاری‌ای که دارند، اجرای توصیه‌های چهل‌گانه برایشان ناممکن است و در نتیجه می‌بایست علیه آن‌ها اقدامات ویژه و سخت‌گیرانه‌ای لحاظ شود. نام این کشورها در بیانیه‌هایی که گروه مرتباً پس از اجلاس‌های خود صادر می‌کند، ذکر خواهد شد. بنابراین در واقع لیست سیاهی وجود ندارد و منظور از آن همین است که در بیانیه گروه از یک کشور به عنوان کشوی انطباق ناپذیر و غیرقابل همکاری یاد شود.( FATF. (Feb.2013). Methodologie for assessing technical compliance with the FATF recommendatations and the effectiveness of AML/CFT Systems. p 12.  )

[8]. توصیه‌های گروه ویژه هر چند جنبه رهنمود داشته و الزام‌آور نیستند اما معیار و ملاکی برای ارزیابی و سنجش میزان سلامت نظام مالی و بانکی یک کشور به حساب می‌آیند (عالی‌پور، ۱۳۹۵: ۱۶۴).

[9]. https://bigdeliacademy.com/1400/06/25/hierarchy-of-norms-in-international-law-and-fatf-drshahramzarneshan/

[10]. Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (1948)

[11]. Vienna Convention on the Law Treaties (1969)

[12]. International Law Committee (ILC)

[13]. Guide to Practice on Reservation to Treaties, Adopted by the International Law Commission at its sixty-third session, in 2011, and submitted to the General Assembly as a part of the Commission’s report covering the work of that session (A/66/10, para. 75). The report appears in Yearbook of the International Law Commission, 2011.

[14]. در زبان فارسی این کلمه را به تحفظ و تحدید تعهد نیز ترجمه کرده‌اند.

[15]. Guideline 1.1

[16]. Covenant of the League of Nations(1919), Art 1.

[17]. برای ملاحظۀ لایحۀ الحاق و ایرادات شورای نگهبان، نک:

https://rc.majlis.ir/fa/legal_draft/show/1038677?stl=1059967#menu

[18]. United Nations Convention on the Rights of the child (1989)

[19]. این نظریه در مورد لایحه الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون محو کلیه اشکال تبعیض علیه زنان است.

[20]. United Nations Human Rights Committee

[21]. Alain Pellet

[22]. United Nations Office of Legal Affairs

[23]. Committee on the Elimination of Discrimination against Women

[24]. The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women(CEDAW)