نوع مقاله : پژوهشی
نویسندگان
1 استادیار گروه حقوق، دانشکدۀ حقوق و علوم اجتماعی، دانشگاه تبریز، تبریز، ایران
2 دکتری حقوق عمومی، دانشکدۀ حقوق و علوم اجتماعی، دانشگاه تبریز، تبریز، ایران
چکیده
حمایت از تولید و کسبوکار مستلزم شناسایی چالشها و موانع موجود در عرصههای مختلف است. یکی از مهمترین این عرصهها، اخذ حق بیمه قراردادها، بهویژه قراردادهای پیمانکاری است که در رویۀ فعلی سازمان تأمین اجتماعی و هیئتهای تشخیص مطالبات این سازمان، معیار دقیق و منطقیای جهت محاسبۀ حق بیمۀ قراردادهای پیمانکاری وجود ندارد و با چالشهای بسیاری روبهرو است. این وضعیت، تبدیل به یکی از موضوعات پرشکایت در شعب دیوان عدالت اداری شده است و آرای بسیاری از هیئتهای تشخیص مطالبات به علل مختلف شکلی و ماهوی نقض میگردد که نیازمند توجه جدی است. بنابراین در این نوشتار به این سؤال پاسخ داده شده است که مهمترین چالشها و علل نقض آرای هیئتهای تشخیص مطالبات با تأکید بر آرای صادره از شعب دیوان عدالت اداری چیست. در پاسخ به این سؤال، با استفاده از روش تحقیق توصیفی ـ تحلیلی، مهمترین نتایج بهدستآمده از این قرار است: اولاً چالشهای گوناگونی، همچون چگونگی محاسبه و اخذ حق بیمه، ترکیب هیئتهای تشخیص مطالبات و تعیین حق بیمه بر مبنای حسابرسی از دفاتر مالی وجود دارد؛ ثانیاً وجود چنین چالشهایی گویای نقصان در شاخصها، اصول و شرایط حاکم بر اخذ حق بیمه در اسناد قانونی مربوطه است که نیازمند اصلاح است.
کلیدواژهها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
Challenges of The Votes of The Claims’ Assessment Boards of The Social Security Organization With Emphasis on The Votes of The Court of Administrative Justice
نویسندگان [English]
- Ayat mulaee 1
- fatemeh mirahmadi 2
1 Assistant Professor, Department of Law, School of Law and Social Sciences, Tabriz University, Tabriz, Iran
2 PhD in Public Law, Faculty of Law and Social Sciences, Tabriz University, Tabriz, Iran
چکیده [English]
Supporting production and business requires identifying challenges and barriers in various areas. One of the most important of these areas is obtaining contract insurance, especially contracting contracts in the current practice of the Social Security Organization and the claims' assessment boards of this organization there is no precise and logical criterion for calculating the contract premiums. This situation has become one of the most contentious issues in the branches of the Administrative Court of Justice and the votes of many claims assessment boards are violated for various formal and substantive reasons, which require serious attention. So, this question has been answered: What are the most important challenges and causes of violation of claims in the branches of the Court of Administrative Justice? In answer to this question, using the research method: descriptive-analytical, the most important results are as follows: First, there are various challenges, such as how to calculate and obtain premiums, the composition of claims assessment boards, and the determination of premiums based on audits of financial offices. Secondly, these challenges indicate a lack of indicators, principles and conditions governing the receipt of premiums in the relevant legal documents that need to be corrected.
کلیدواژهها [English]
- Claims Assessment Boards
- Contracts
- Social Security Organization
- Insurance
- Administrative Court of Justice
مقدمه
بر اساس اقتضائات حقوق عمومی، رسیدگی به اعتراضات کارفرمایان نسبت به حق بیمه و خسارات تعیینشده از طرف سازمان تأمین اجتماعی و بهصورت کلی، اختلاف میان کارفرما و سازمان در این رابطه در دادگاههای عمومی رسیدگی نمیشود بلکه قانونگذار در مادۀ 42 قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354، مرجعی خاص را با عنوان «هیأتهای تشخیص مطالبات» پیشبینی کرده است که اینگونه مراجع، در دستۀ مراجع «شبه قضایی» تلقی میشوند (استوارسنگری، 1395: 146) و بهموجب مواد 10 و 16 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 آرای قطعی اینگونه هیئتها، قابلشکایت در دیوان عدالت اداری است. این هیئتها در دو مرحلۀ بدوی و تجدیدنظر و همسو با اصل رسیدگی دو درجهای و نیز حق بر تجدیدنظرخواهی استقرار یافتهاند. مادۀ 43 قانون تأمین اجتماعی در مقام بیان اعضای هیئتهای بدوی تشخیص برآمده و مادۀ 44 نیز دربارۀ اعضای هیئتهای تجدیدنظر تشخیص مطالبات است (رضاییزاده و رئیسی، 1400: 146). مطابق آمار اخذشده از ادارۀ آمار و بودجۀ دیوان عدالت اداری در مهرماه 1400، فراوانی ورودی پروندههای مربوط به اعتراض به رأی قطعی هیئت تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی در دیوان عدالت اداری، 1286 پرونده در شش ماهۀ نخست سال 1399 بوده و با نرخ رشد صعودی 68 درصدی، 2163 پرونده در شش ماهۀ نخست سال 1400 ثبت شده است که رقم قابلتوجهی، ذیل موضوعات تأمین اجتماعی و جزء موضوعات پُرشکایت در دیوان عدالت اداری محسوب میشود. در نگاه نخست، چنین افزایشی در حجم ورودی پروندههای اینچنینی، گویای وجود مشکل در سامانۀ مربوط به رسیدگی به اختلافات میان کارفرمایان و سازمان تأمین اجتماعی است که شایستۀ بحث و فحص است. از همینجاست که اهمیت این تحقیق روشن میشود.
یکی از جدیترین موارد اختلافی در آرای قطعی هیئتهای تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی که میان فعالان اقتصادی و سازمان در جریان است، اختلاف بر سر نحوۀ محاسبۀ حق بیمۀ فعالیتهای مقاطعهکاری (پیمانکاری) میباشد. قانونگذار بهموجب مادۀ 41 قانون تأمین اجتماعی مقرر کرده است: در مواردی که نوع کار ایجاب کند سازمان میتواند نسبت مزد را به کل کار انجامشده تعیین و حق بیمۀ متعلق را به همان نسبت محاسبه، مطالبه و وصول کند. با این حال، رفتار سازمان بهنحوی بوده است که گویی، شایعترین و شاید مصداق منحصر این ماده، مقاطعهکاریها بوده است که در آنها حق بیمه، کسری از کل مبلغ پیمان (ناخالص) تعیین و مطالبه میشود. این روش محاسبۀ حق بیمه، اگرچه مورد توجه جدی و اصرار مسئولین سازمان بوده است اما در طی 3 دهۀ گذشته، همواره محل اختلاف میان سازمان و پیمانکاران بوده است؛ بهگونهای که شکایات متعددی را در عمل نزد مراجع قانونی موجب شده است. تاکنون آرای زیادی در این خصوص از شعب و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و حتی مرجع حل اختلاف میان دستگاههای دولتی (مستقر در معاونت حقوقی رئیس جمهور) صادر شده است. لذا مشاهده میشود دولت و قوۀ قضائیه در این خصوص درگیر بودهاند.
مزید بر این در طول سالهای گذشته، مجلس شورای اسلامی نیز درگیر موضوع شده و با تصویب مصوباتی درصدد برطرف کردن مشکلات پیشِرو برآمدهاند. برای نمونه در سالهای اخیر، قوانینی همچون «قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایهگذاری صنعتی» مصوب 1387، «قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی» مصوب 1391 و «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر» مصوب اردیبهشت 1394 به تصویب رسیدهاند. این اسناد همگی درصدد بودهاند حق بیمۀ فعالیتهای پیمانکاری را مورد بازبینی قرار داده و کفۀ موازنه را به نفع پیمانکاران متعادل نمایند (طوسی و کاشانی، 1396: 31-32) که ظاهراً در عمل چنین اتفاقی نیافتاده است و افزایش حجم ورودی پروندهها به دیوان عدالت اداری در سال 1400 به نسبت سال 1399 شاهدی بر این مدعاست.
در خصوص پیشینۀ پژوهش متذکر میگردد؛ دربارۀ چالشها و علل نقض آرای هیئتهای تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی در دیوان عدالت اداری تاکنون، پژوهش مستقلی که بهصورت موردی دربرگیرندۀ رویه شعب درخصوص چالشهای پیشرو باشد انجام نشده است و صرفاً در کتاب «حقوق تأمین اجتماعی در قراردادهای پیمانکاری» (نعیمی و پرتو، 1393) و همچنین مقالۀ «تحلیل حقوقی ـ اقتصادی حق بیمههای پیمانکاریها» (طوسی و کاشانی، 1396) عمدتاً مطالبی درخصوص مبنا و نحوۀ محاسبه حق بیمه قردادهای پیمانکاری ذکر شده است. بر این اساس، در این پژوهش به مهمترین چالشها و ایرادات قانونی و علل نقض آرای تشخیص مطالبات در شعب دیوان عدالت اداری پرداخته میشود و به این سؤال پاسخ داده خواهد شد که مهمترین چالشها و ایرادات قانونی و علل نقض آرای هیئتهای تشخیص مطالبات در شعب دیوان عدالت اداری چیست. در پاسخ به این سؤال، با استفاده از روش تحقیق: توصیفی ـ تحلیلی، به آسیبشناسی سازوکار رسیدگی به مطالبات در هیئتهای تشخیص با تأکید بر آرای شعب دیوان عدالت اداری پرداخته میشود. بنابراین چالشها ذیل چهار موضوع چالش تقنینی، چالش اجرایی، چالش نظارتی و ایراد ساختاری هیئتها به بحث گذاشته میشوند. در این راستا، نخست، مهمترین چالشهای قانونی هیئتهای تشخیص مطالبات به بحث گذاشته میشود. سپس با در نظر گرفتن چالشهای اجرایی، شایعترین موارد کنترل هیئتها از طریق آرای شعب دیوان عدالت اداری، تبیین و تحلیل میگردد. در ادامه معضلات کنترل از طریق قوۀ قضائیه به بحث گذاشته میشود. در پایان به بررسی چالشهای ساختاری پرداخته میشود.
1. مهمترین چالشهای تقنینی هیئتهای تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی
از دیدگاه پوزیتویستی، چالش قانونی ریشه در قانونگذاری «بد» دارد و بهنظر میرسد برای شروع آسیبشناسی دروازۀ مهم ورود به بحث باشد. در عالم نظر، چنین بهنظر میرسد که اسناد قانونی مرتبط با چگونگی اخذ بیمه از کارفرمایان، با معضلات نظری روبهرو هستند که در اینجا به مهمترین آنها اشاره میشود.
1-1. چالش تورم اسناد قانونی: تنوع و تعدد مقررات؛ بخشنامهها، آییننامهها و دستورالعملها
اگرچه امر قانونگذاری، فرایندی در جهت حلوفصل مسائل گوناگون (انگ، 1386: 195) و تعیین تکالیف و حقوق اشخاص جامعه است اما چگونگی ترسیم چنین وضعیتی میتواند در تورم قانونگذاری مؤثر باشد. این قاعده میتواند در مورد سازمان تأمین اجتماعی نیز صادق باشد. گفته میشود این سازمان یک ارگان بخشنامهمحور است. تنوع و تعدد مقررات؛ بخشنامهها، آییننامهها و دستورالعملها موجب شده است در موارد بسیاری نهتنها کارفرمایان بلکه مجریان و قضات نیز از آن بیاطلاع باشند. لذا تنقیح مقررات و بخشنامههای داخلی سازمان تأمین اجتماعی و همچنین اطلاعرسانی و آموزش کارفرمایان و مأموران و مجریان قانون و آشنا کردن آنان با مقررات و قوانین بهمنظور اجرای صحیح و منطقی و اتخاذ روشی یکسان در تصمیمات خود ضروری است. خوشبختانه بخشنامۀ تنقیح و تلخیص ضوابط بیمهای مقاطعهکاران مصوب 20/12/1399 گام مثبتی در این خصوص تلقی میگردد، اما بهنظر میرسد تا گذار از مرحلۀ تورم اسناد قانونی و رسیدن به گام مطلوب در اینخصوص، فاصله معنادار وجود دارد.
1-2. چالش پیشبینی صلاحیت اختیاری سازمان راجع به چگونگی محاسبه و اخذ حق بیمه بر اساس مادۀ 41 قانون تأمین اجتماعی
گاهی ممکن است قانونگذار بهنحوی به انشای مادۀ قانونی بپردازد که زمینۀ سوءبرداشت یا اختلافنظر راجع به قلمروی اختیارات پیش بیاید. به نظر میرسد مادۀ 41 مذکور از چنین چالشی رنج میبرد. برابر مادۀ 28 قانون تأمین اجتماعی و تبصرههای آن، رایجترین روش تعیین و دریافت حق بیمه آن است که کارفرما 30 درصد از مزد یا حقوق مستمر کارگر (20 درصد بهعلاوۀ 3 درصد بیمه بیکاری، سهم کارفرما و 7 درصد سهم کارگر) را بهعنوان حق بیمه پرداخت کند. این روش در محاسبه و وصول حق بیمه یک اصل محسوب میشود و گرایش کلی قانون تأمین اجتماعی به این سمت بوده است که حق بیمهها تا حد امکان بر مبنای اعداد و ارقام واقعی محاسبه و دریافت شود (طوسی، کاشانی، 1396: 35-34). ولی، واقعیت این است که استفاده از این قاعدۀ ساده، همیشه برای محاسبه و وصول حق بیمه از تمام صنوف به آسانی امکانپذیر نمیباشد، لذا در مادۀ 41 مقرر شده است: در مواردی که نوع کار ایجاب کند سازمان میتواند نسبت مزد را به کل کار انجام شده تعیین و حق بیمه متعلق را به همان نسبت محاسبه، مطالبه و وصول کند و «بهنظر میرسد چالش اصلی مربوط به قانون مذکور، از همین ماده آغاز میشود. چراکه سازمان تأمین اجتماعی از مجوز موجود در مادۀ 41 به گستردهترین صورت ممکن، بهرهبرداری کرده و با تفسیر موسع از صلاحیت گزینشیاش، فضا را به سمت تحمیل ارادههای یکجانبهاش به کارفرمایان پیش برده است و در نتیجه تا به امروز، دیوان عدالت اداری ظرفیت شایستهای در باب کنترل صلاحیتهای اختیاری دستگاههای اجرایی پیدا نکرده است. این درحالی است که این مرجع به راحتی میتوانست با تکیه بر اصول پیشرفتۀ حقوق اداری، به کنترل صلاحیت اختیاری سازمان اقدام ورزد و آن را به موجهسازی تصمیمات مربوط به صلاحیتهای اختیاریاش مکلف سازد» (مولائی، 1393: 12). برای مثال دیوان میتوانست با تکیه بر اصول حقوقی، همچون «اصل الزام به بیان دلایل تصمیم»، مقامات اجرایی سازمان را مکلف به رعایت محدودههای قانونیِ پیشبینی شده در قانون نماید. در سایۀ فقدان چنین ظرفیتی توسط دیوان عدالت اداری، این سازمان در عمل توانسته است دیوان عدالت اداری را در باب صحت عمل خود متقاعد کند. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامۀ شمارۀ 223- 221 ضمن تأیید بخشنامۀ 149 در واقع به اقدامات سازمان جنبۀ قانونی بخشیده بود. چنین رأیی نمونۀ بارزی بر نزدیکی نگاه دیوان با سازمان است. با این حال، پیمانکاران که رأی دیوان را قانع کننده نمیدانستند با طرح پیامدهای منفی ناشی از عملکرد سازمان، نزد مراجع قانونگذار توانستند از سال 1384 به بعد قوانینی را بهمنظور اصلاح عملکرد سازمان به تصویب برسانند. دولت با ارائۀ لایحهای به مجلس و تصویب قوانینی در آن، همچون «قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایهگذاری صنعتی» مصوب 1387، «قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی» مصوب 1391، درصدد بوده است حق بیمۀ فعالیتهای پیمانکاری را مورد بازبینی قرار داده و کفۀ موازنه را به نفع پیمانکاران متعادل نمایند؛ بهصورتی که در آنها سازمان تأمین اجتماعی مکلف به دریافت حق بیمه بر مبنای فهرست ارائه شده توسط پیمانکاران و خودداری از رویۀ اعمال ضریب گردیده است. با این حال سازمان با طرح برخی شبهات حقوقی، همچنان بر موضع قبلی خود اصرار ورزیده و در عمل، بهطور کلی، بر سیاق سابق عمل کرده است. در هر حال به نظر میرسد تکلیف سازمان در کنار گذاشتن رویۀ اعمال ضریب که مستند به قوانین سالهای 1387 و 1391 میباشد کماکان به قوت خود باقی است (طوسی و کاشانی، 1396: 57). باقی بودن شبهات سازمان نسبت به صلاحیت قانونیاش را باید نمود بارزی از شکافهایی دانست که در نوع قانوننویسی و انتخاب واژگان توسط قانونگذار نمود پیدا کرده است. به نظر میرسد در راستای برداشت صحیح از مادۀ 41 قانون تأمین اجتماعی و قلمرو آن، باید مصادیق مادۀ مذکور را احصا نمود. بدین منظور باید 4 نکته را مدنظر داشت:
- اگرچه مادۀ 41 قانون تأمین اجتماعی بهصورت کلی، حکم به تعیین نسبت مزد را به کل کار انجام یافته مقرر کرده است اما این وضعیت صرفاً درخصوص قراردادهای پیمانکاری است؛ 2. مادۀ 41 قانون تأمین اجتماعی مواردی را شامل میشود که امکان بازرسی از کارگاه وجود نداشته باشد؛ 3. پیمانکار کارگاه غیرثابت دارد و کار توسط نیروی غیرثابت انجام میشود؛ 4. مصادیقی از قراردادهای پیمانکاری که مشمول لیست بر اساس مادۀ 36 و 47 قانون تأمین اجتماعی نمیباشد، مشمول مادۀ 41 قانون تأمین اجتماعی است.
مهمترین چالش برای دستیابی به مصادیق مادۀ 41، تعریف «کارگاه ثابت» میباشد که محل اختلافنظر بین سازمان و دیوان عدالت اداری بوده است. هرچند که نظر بهجایگاه دیوان، بهنظر میرسد دیوان میتواند با اصدار رأی شایسته، رهنمود قضایی لازمالاجرا برای سازمان صادر کند و مسیر اقدامات سازمان را در راستای اصل توازن منافع، مشخص سازد (مولائی، 1393: 12). در کنار این، برای تعریف مفهوم «کارگاه ثابت»، بررسی قوانین و دستورالعملهای مربوطه ضروری بوده و مادۀ 40 «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای مالی کشور» مصوب 1/2/1394 با الحاق تبصرهای به مادۀ (38) قانون تأمین اجتماعی، «مبنای مطالبۀ حق بیمه»[1] را در اینخصوص اصلاح نموده است. بهصراحت مادۀ 40 قانون فوق و سایر قوانین مرتبط، کارگاه ثابت، محلی است که علاوه بر امکان ادامۀ فعالیت، بهرغم خاتمۀ یک قرارداد مقاطعهکاری، دارای مجوز فعالیت از مراجع ذیصلاح بوده و اجرای قراردادهای متعدد مقاطعه در آن محل میسر باشد که این موضوع در دادنامههای شمارۀ 10051 مورخ 29/2/1398 و 10309 مورخ 28/9/1398 هیئت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری تأیید گردیده است و در بند 13 بخشنامۀ تنقیح و تلخیص ضوابط بیمهای مقاطعهکاران، مصوب 20/12/1399 تبیین شده است.
با جمعبندی کلی از بخشنامههای سازمان تأمین اجتماعی و رویۀ دیوان عدالت اداری، ملاکهای کارگاه ثابت بدین شرح است:
- منحصراً بهمنظور اجرای عملیات موضوع پیمان تأسیس نگردیده باشد و پس از خاتمۀ قرارداد، برچیده، جمعآوری و تعطیل نمیگردد؛ 2. از زمان انعقاد قرارداد، دارای فعالیت مرتبط و منطبق با موضوع عملیات پیمان و پروندۀ کارگاهی فعال در واحد اجرایی سازمان باشند؛ 3. مجوز مادۀ 37 قانون تأمین اجتماعی، گواهی سازمان مبنی بر نداشتن بدهی معوق بابت حق بیمه و متفرعات آن را داشته باشد؛ 4. دارای مجوز فعالیت صنعتی، خدماتی، تولیدی و یا فنی مهندسی از مراجع ذیصلاح باشد؛ 5. پیمانکار با استفاده از امکانات موجود و افراد شاغل در همان کارگاه نسبت به اجرای عملیات موضوع قرارداد منعقده با واگذارنده اقدام نماید؛ 6. امکان انجام عملیات بازرسی در آن کارگاه وجود داشته باشد.
بر مبنای توضیحات بالا، بهنظر میرسد معضل اساسیِ مربوط به «لایۀ تقنینی» درخصوص چگونگی اخذ حق بیمه از کارفرمایان، ناشی از «تورم اسناد قانونی» و پیشبینی «صلاحیت اختیاری» برای سازمان در بخشی از موضوع باشد که بدینوسیله، سازمان این صلاحیت اختیاریاش را بهنحو دلبخواهانه مورد بهرهبرداری قرار میدهد؛ این در حالی است که در حقوق مدرن، صلاحیت اختیاری مقامات در چهارچوب اصول حقوقی پیشرفته، مثل اصل موجه بودن و اصل تناسب قابلاعمال است. این مسئله در ادامه با معضل «اجرا» پیوند خورده است و در واقع، معضل اساسی دیگر، مربوط به برداشت عملی سازمان از صلاحیت قانونیاش میباشد. «یکی از راهها، فرهنگسازی حقوقی در سازمان است و اینکه به سازمان تفهیم گردد، از دیدگاه اصل بیلان هزینه و فایده، در درازمدت، به نفع سازمان است که صلاحیتهای اختیاریاش را به سمت اصل رعایت منافع متوازن طرفین اداره و اربابرجوع پیش ببرد. چراکه سازمان مذکور در یک سطح نمایندۀ منافع اعضای سازمان بوده و در سطح دیگر، نمایندۀ منافع عمومی بوده و شایسته است چنین نمایندهای از چشمانداز راهبردی به موضوعات و مسائل مرتبط با سازمان بنگرد» (مولائی، 1393: 14).
آرای متعددی از هیئتهای تشخیص صادر گردیده است که اساساً بر مبنای برداشت ناصحیح از مادۀ 41 قانون تأمین اجتماعی صادر گردیده و بدین وسیله منجر به نقض آنها در شعب دیوان عدالت اداری گردیده است. عمده موارد نقض نیز مربوط به محاسبۀ حق بیمه و اعمال ضریب است که در ادامۀ بحث، شایعترین موارد مطروحه در شعب دیوان به بحث گذاشته خواهد شد.
2. چالشهای اجرایی؛ کنترل صلاحیتهای اجرایی از طریق شعب دیوان عدالت اداری
اگرچه مقامات اجرایی سازمان واجد اختیار استفاده از صلاحیتهای قانونی هستند اما مطابق اصل سلسلهمراتب هنجار حقوقی، چنین اختیاراتی ذیل اصل کنترل قضایی قرار داشته و بدین وسیله شعب دیوان عدالت اداری، شایعترین مرجع کنترلی و به چالش کشاندن اختیارات سازمان و نقض آرای صادره از هیئتها میباشد. بهنظر میرسد در رویۀ دیوان عدالت اداری، رایجترین پروندههای مطروحه در شعب دیوان از این قرار است:
2-1. محاسبۀ حق بیمه
محاسبۀ حق بیمه، نمود بارز صلاحیتهای اداری و اجرایی سازمان را تشکیل میدهد که ممکن است به دلایل مختلفی، چنین صلاحیتی از مدار قانون خارج گردد. با در نظر گرفتن رویۀ شعب دیوان عدالت اداری، شایعترین مصادیق در این خصوص از این قرار است:
2-1-1. اخذ حق بیمه از قراردادهای تک نفره
سازمان تأمین اجتماعی به استناد کلمۀ مقاطعهکاری، قراردادهایی را که افراد منفرداً با شرکتها برای ارائۀ برخی خدمات منعقد میکنند، مشمول مقررات حق بیمه پیمانکاری میداند؛ در حالی که پیمانکارانی که مفاد قرارداد یا پیمان را شخصاً و به تنهایی و به حساب خود انجام میدهند و از کارگر استفاده نمیکنند، از شمول مادۀ 38 قانون تأمین اجتماعی خارج هستند. قراردادهای مشاورۀ حقوقی وکلا، نگهداری از آسانسور، حسابرسی انفرادی و مانند اینها از این دستهاند. مطابق آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شمارۀ 1815 مورخ 6/11/1393 و 58 مورخ 25/5/1376 اخذ حق بیمه از قراردادهای پیمانکاری تک نفره را به درستی، مغایر قانون اعلام کرده است. در این راستا، در دادنامۀ شمارۀ 578179، شعبۀ 20 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری چنین آمده است: «با مداقه در اوراق پرونده و ملاحظه مستندات ابرازی طرفین و با عنایت به اینکه از ناحیه سازمان تأمین اجتماعی گزارش بازرسی از کارگاه مبنی بر احراز اشتغال کارگران دیگر در اجرای قرارداد پیمان و در راستای مواد 47 و 102 قانون تأمین اجتماعی یا دادنامه صادره از مراجع حل اختلاف کار دایر بر احراز اشتغال و تکلیف کارفرما به پرداخت حق بیمه برابر ماده 148 قانون کار ارائه نشده است و از آنجا که وفق دادنامه شماره 58 مورخ 76/5/25 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، کسر حق بیمه از قرارداد پیمانکاری تک نفره مجاز شناخته نشده است، ادعای مطروحه را مقرون به واقع دانسته و... حکم به ورود شکایت تجدیدنظرخواه و اعاده موضوع به هیئت مربوطه جهت رسیدگی مجدد با لحاظ قرار دادن مفاد این دادنامه صادر و اعلام میگردد. این رأی قطعی است». همچنین در دادنامۀ شمارۀ 2372، شعبۀ 20 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری آمده است: «... پیمانکارانی که مفاد قرارداد را برای انجام مفاد پیمان شخصاً و به تنهایی انجام میدهند و از کارگر استفاده نمیکنند از شمول ماده 38 قانون تأمین اجتماعی خارج هستند».
بدیهی است که در قراردادهای تکنفره، آنسان که عنوان قرارداد معرف محتوایش است منطقاً نباید سازمان در اینگونه پروندهها اقدام به اخذ حق بیمه نماید و آرای متعدد صادره از دیوان نیز به درستی مؤید این امر است. این در حالی است که سازمان بهلحاظ اینکه نقض صلاحیتهای قانونیاش برایش هزینهبر نیست لذا به راحتی قانون را نقض میکند بدون اینکه هزینهای برای سازمان داشته باشد.
2-1-2. عدم محاسبۀ صحیح حق بیمه
ازجمله موارد مربوط به نقض پروندهها در دیوان عدالت اداری، محاسبۀ غلط حق بیمهها است که در پروندههای مختلفی، موضوع حکم دیوان قرار گرفته است. در اینخصوص، برای نمونه، میتوان به دادنامۀ شمارۀ 4982، شعبۀ 54 دیوان عدالت اداری اشاره داشت که در آن مقرر گردیده است: «...با عنایت به مدارک و اسناد ارایه شده از سوی شاکی، حق بیمه کارگران مذکور پرداخت گردیده و مطالبه مجدد حق بیمه همان دوره، حق بیمه مضاعف محسوب میشود و... موجبی برای مطالبه حق بیمه مجدد همان کارگاه نمیباشد... و سازمان تأمین اجتماعی مکلف است منطبق با واقع تعیین حق بیمه نموده و محاسبه حق بیمه مازاد برخلاف مقررات و موجب تضییع حق شاکی میگردد...فلذا...حکم به ورود شکایت...صادر و اعلام میگردد»[2]. در دادنامۀ شمارۀ 719615، شعبۀ 18 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به نوع دیگری به موضوع اشاره شده و چنین آمده است از آنجایی که «... وفق بخشنامههای سازمان قراردادهایی که در اجرای آنها تهیه مصالح بهعهده و به هزینه پیمانکار میباشد میزان حق بیمه معادل 7 % ناخالص کل کارکرد میباشد و در لایحههای سازمان تصریح شده که به مأخذ 15 درصد مطالبه شده است لذا...حکم به ورود شکایت... صادر و اعلام میگردد.» در دادنامۀ شمارۀ 3425، شعبۀ 61 دیوان عدالت اداری آمده است از آنجایی که حق بیمه از «... 20 درصد اجرا 85 درصد مکانیکی و 15 درصد غیر مکانیکی میباشد و حق بیمه نیز میبایست بر همین اساس تعیین و محاسبه گردد لذا حکم به ورود شکایت... صادر و اعلام میگردد.»
2-1-3. عدم تعیین دقیق میزان انجام کار بهصورت مکانیکی و دستی و تعیین حق بیمه بر اساس آن
در مواردی که موضوع قرارداد، ارائۀ خدمات بوده و نوع کار ایجاب نماید قسمتی از عملیات بهصورت مکانیکی (با وسایل و ماشینآلات مکانیکی متعلق به پیمانکار) و قسمتی بهصورت دستی انجام گیرد؛ در این حالت حق بیمۀ بخش مکانیکی به مأخذ 77/7 درصد و حق بیمۀ بخش دستی به مأخذ 67/16 درصد محاسبه میشود. اما در مواردی، در آرای هیئتهای تشخیص مطالبات حق بیمۀ بخش مکانیکی و دستی بهنحو صحیح محاسبه نمیشود که منجر به نقض رأی در شعب دیوان عدالت اداری اداری میگردد. آرای فراوانی از شعب دیوان در اینخصوص صادر شده و به درستی به لزوم رعایت شاخصهای بالا تصریح شده است. ازجمله آرای صادره از شعب دیوان در این خصوص به این شرح است: در دادنامۀ شمارۀ 4835 صادره از شعبۀ 51 دیوان عدالت اداری چنین مقرر شده است: «... توجهاً به اینکه حسب اعلام واگذارنده کار 40 درصد قرارداد مکانیکی و 60 درصد غیر مکانیکی بوده که سازمان با 70% غیر مکانیکی و 30% مکانیکی لحاظ و مبنای حق بیمه را بر آن اساس محاسبه و مطالبه نموده است. علیهذا شکایت شاکی را مقرون به صحت تشخیص میدهد.» رویکرد مطرح در رأی مذکور، در سایر آرای شعب دیوان نیز رعایت شده است.[3]
توضیحات بالا گویای آن است که عدم دقت سازمان در تفکیک بخش مکانیکی از غیرمکانیکی که البته بر میزان حق بیمۀ کارفرما تأثیر مستقیم دارد از موجبات نقض آرای مراجع تالی بوده که به درستی توسط دیوان نقض میشود.
2-1-4. اخذ حق بیمه از قرارداد در حال اجرا
مطابق مادۀ 38 قانون تأمین اجتماعی، در پروندههایی که در آنها، موضوع قرارداد به اتمام نرسیده است اخذ حق بیمه فاقد وجاهت است. این موضوع در متن قانون آشکارا ذکر شده است. با این حال در مواردی سازمان، منطوق قانون را نیز نادیده میگیرد. این موضوع در آرای دیوان تصریح شده است. برای مثال در دادنامۀ شمارۀ 3554، شعبۀ 48 دیوان عدالت اداری به این موضوع پرداخته شده است و مقرر گردیده است: «درخصوص دادخواست شاکی به طرفیت خوانده... با توجه به متن واگذارنده کار مبنی بر تمدید اجرای پیمان 35-94-897-4/5/95 تا پایان سال 1399 (صفحه 7 پرونده) و عدم وجاهت مطالبه حق بیمه قراردادی که پایان نیافته است (ماده 38 قانون تأمین اجتماعی) دعوی شاکی را وارد دانسته و به استناد مواد 10و63 و65 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به ورود شکایت و نقض رأی معترضعنه جهت طرح در هیئت تشخیص مطالبات صادر و اعلام مینماید ...».
2-1-5. تعیین حق بیمه نسبت به قراردادهای خرید کالا و ساخت تجهیزات
مطابق قانون، سازمان تأمین اجتماعی ملزم گردیده است حق بیمه را فقط بر اساس قرارداد دارای نیروی انسانی، اخذ نماید و لذا کسر حق بیمه باید تابعی از دستمزد باشد. در این راستا، قراردادهای خرید کالا و اقلام مصرفی بدون وجود کارگر از شمول پرداخت حق بیمه معاف میباشند. بنابراین در اینگونه قراردادها، میبایست هزینۀ اجرا از هزینۀ تجهیزات تفکیک و صرفاً بر اساس هزینۀ اجرا حق بیمه مطالبه شود. رأی وحدترویۀ شمارۀ 1847 مورخ 13/11/1393 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مؤید این موضوع است و بر اساس آن، قراردادهای خرید و فروش تجهیزات مشمول کسر حق بیمه نیست. اما در موارد بسیار زیادی، هیئتهای تشخیص مطالبات قراردادهای خرید کالا و ساخت تجهیزات را مشمول کسر حق بیمه تلقی میکنند که منجر به نقض رأی در شعب دیوان عدالت اداری میگردد. نمونهای از رأی شعب در این خصوص به شرح ذیل است: در دادنامۀ شمارۀ 1440، شعبۀ 19 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، به موضوع بالا تصریح شده و مقرر شده است: «...مطابق اعلام واگذارنده پیمان مذکور بهجهت فقدان ویژگیهای قراردادهای عمرانی بهلحاظ عدم تعیین فهرست بها در مبلغ و محاسبه آن بر اساس قیمت مقطوع وعدم شماره طرح از موضوع قراردادهای عمرانی خارج بوده و مشمول قراردادهای غیرعمرانی با مصالح و دارای بخشهای مختلف خرید حمل و نصب بوده که بهلحاظ خروج بخش خرید مصالح از شمول کسر حق بیمه بهجهت عدم به کارگیری نیروی انسانی دراین بخش...، محاسبه آن در مطالبات بیمهای واعمال ضریب فاقد وجاهت قانونی است ...».[4]
2-1-6. ضرورت تکیۀ سازمان بر اطلاعات مبتنی بر مادۀ 47 در تعیین حق بیمه
مطابق مادۀ 47 قانون تأمین اجتماعی، بازرسان سازمان حق دارند کارگاههای مشمول قانون را مورد بازرسی قرار دهند و بر مبنای اختیار مذکور دفاتر و اسناد مالی را نیز مورد بازرسی قرار میدهند و بر اساس آن حق بیمه تعیین مینمایند. سازمان تأمین اجتماعی نیز در این خصوص بخشنامههای 11 الی 3/11 جدید درآمد را جهت بازرسی از دفاتر قانونی تصویب نموده است. اما باید توجه داشت تعیین حق بیمه یک دورۀ مالی بر اساس گزارش انجام بازرسی مادۀ 47 جهت احراز بهکارگیری نیروی انسانی و اشتغال کارگر میباشد که در قالب بازرسی از محل کارگاه و یا بازرسی از دفاتر قانونی شرکت یا کارگاه امکانپذیر است. دادنامۀ شمارۀ 412 مورخ 10/6/1387 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز چنین حکم قانونی را مورد تأیید و تأکید دوباره داده است. این وضعیت در دادنامۀ شمارۀ 1832 صادره از شعبۀ 61 دیوان عدالت اداری نیز به نوع دیگری مورد توجه قرار گرفته است. در همین راستا تعیین حق بیمه بر مبنای حسابرسی از دفاتر مالی، نظیر اسناد افتتاحیه و خرید تجهیزات و اقلام مصرفی که بر اساس اصول حسابداری تهیه شده است؛ منوط به وجود مدارک مکفی دال بر استفاده از نیروی انسانی و فعالیت کارگر است و صرف وجود سند مالی مندرج در دفاتر مالی مثبت استفاده از کارگر نیست. لذا ابزار کامل و دقیقی جهت تعیین حق بیمۀ قراردادهای پیمانکاری نمیباشد و منجر به تعیین حق بیمه بر مبنای مأخذ نادرست میگردد. در پروندۀ کلاسۀ 47/140001355 صادره از شعبۀ 47 دیوان عدالت اداری، «... با عنایت به اینکه در حسابرسی از شرکت شاکی پرداختیهای مستمر و غیر مستمر به کارمندان شرکت مزبور تفکیک نشده و تمامی آنها مشمول حق بیمه قرارگرفته است، به استناد مواد 10 و 11 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، حکم به ورود شکایت شاکی ...» صادر شده است.
2-2. چالش مربوط به فقر اطلاعات کارفرمایان از زمانمند بودن حق اعتراض نسبت به آرای هیئتها
هرچند جهل به قانون رافع مسئولیت نیست، اما چنین جهلی در پروندههای مطروحه در هیئتها منجر به خسارت به کارفرمایان میشود. مطابق تبصرۀ 2 مادۀ 16 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مهلت طرح شکایت از آرای مراجع شبه قضایی برای اشخاص داخل کشور 3 ماه و برای افراد مقیم خارج از کشور 6 ماه از تاریخ ابلاغ رأی یا تصمیم قطعی مرجع مربوط است. با وجود چنین تصریحی، در مواردی اشخاص بدون رعایت مهلتهای قانونی، نسبت به آرای هیئتهای تشخیص در دیوان عدالت اداری طرح شکایت میکنند که منجر به رد شکایت میگردد. بهعنوان نمونه در دادنامۀ شمارۀ 632653، شعبۀ 18 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، با استناد به مدلول مادۀ مذکور چنین آورده است: «خواسته مذکور در خارج از مهلت مقرر قانونی طرح شده ... است».[5]
برابر رأی بالا و آرای ذکر شده در پاورقی، باید گفت که در مواردی نظر به فقر دانش حقوقی ذینفعان پرونده، در موعد مقرر شکایت از آرای هیئتها انجام نشده است. ناگفته پیداست که اقتضای اصالت شکل در حقوق عمومی، توجه به الزامات شکلی و آیینی توسط طرفین دعوا است و در صورت غفلت هر کدام از آنها، حق قانونی آنها منتفی خواهد شد. یکی از راههای برونرفت از چنین فضایی، گنجاندن برنامههای آموزشی در چهارچوب برنامه ملی افزایش اطلاعات از حقوق شهروندی است.
2-3. عدم استثنای برخی از قراردادها از شمول بخشنامه شمارۀ 14 درآمد / اعمال ضریب در موارد پرداخت حق بیمه بر اساس لیست
بر اساس بند «ج» مادۀ 11 قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایهگذاری صنعتی، سازمان مکلف است حق بیمۀ قراردادهای پیمانکاری را حداکثر برابر لیستهای بیمۀ پیمانکاران دریافت نماید. آرای زیادی در این خصوص صادر شده است که همگی در یک خط سیر فکری قرار دارند که در اینجا به ذکر نمونهای بسنده میشود. برای مثال، دادنامۀ شمارۀ 783-784 مورخ 25/12/1391 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مؤید دیدگاه بالا است. با وجود چنین تصریحی، سازمان اما کماکان با اعمال ضریب 7/7 یا 67/16 یا ضریبی بین دو عدد فوق دریافت مینماید که منجر به نقض آرای هیئتهای تشخیص مطالبات در شعب دیوان عدالت اداری میگردد. نگاهی به آرای صادره از دیوان، گویای استمرار این وضعیت در سازمان بوده است و در پروندههای گوناگون عدول از حکم مذکور اتفاق افتاده است.[6] برای مثال در دادنامۀ شمارۀ 2218 صادره از شعبۀ 19 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری چنین مقرر شده است: «... سازمان تأمین اجتماعی مکلف به محاسبه حق بیمه...کارکنان قراردادهای ارائه خدمات اجتماعی پیمانکاران طرحهای عمرانی وغیرعمرانی با مصالح یا بدون مصالح بر مبنای فهرست ارائه شده و لیست پیمانکار بوده نه اعمال ضریب، بنابراین محاسبه و وصول حق بیمه پیمان شماره 790698 مورخ 90/12/1 مغایر مقررات قانونی فوق الذکر محسوب لذا... حکم به پذیرش تجدیدنظرخواهی و نقض رأی معترضعنه صادر میگردد».
2-4. چالش مربوط به عدم ابلاغ درست برگۀ پرداخت حق بیمه
نظر به اهمیت مقولۀ ابلاغ در فرایند حقهای شکلی، عموماً قانونگذار به چگونگی ابلاغ و ضرورت ابلاغ درست توجه دوچندان میکند. به نظر حقوقدانان مقررات ابلاغ قانون آیین دادرسی مدنی جز در موارد استثنایی، برای ابلاغ اوراق رسمی لازمالرعایه است (شمس، 1383: 87 و حیاتی، 1384: 133). در چهارچوب الزامات تشریفات مربوط به چگونگی ابلاغ برگههای قانونی، بهنظر میرسد رعایت فرایند صحیح ابلاغ برگه پرداخت حق بیمه لازم باشد. در مواردی ممکن است با عدم رعایت چنین الزاماتی، زمینه برای نقض رأی صادره از هیئتها فراهم باشد. نگاهی به آرای دیوان، مؤید آن است که در برخی پروندهها چنین الزام سادۀ شکلی مورد غفلت هیئتها قرار گرفته است. در اینخصوص میتوان برای نمونه به دادنامۀ شمارۀ 1042 صادره از شعبۀ 14 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری اشاره کرد. در این رأی چنین آمده است: «نظربه اینکه قانونگذار در مواد 42 الی 44 قانون تأمین اجتماعی نحوه رسیدگی به اعتراض بدهی اعلامی توسط تأمین اجتماعی تبیین نموده و با توجه به اینکه لازمه استفاده از حق اعتراض قانونی، ابلاغ و اطلاع اشخاص از بدهی اعلامی است و نظربه اینکه شاکی ادعای عدم ابلاغ و عدم اطلاع از میزان بدهی اعلامی را نموده و با توجه به اینکه از سوی تأمین اجتماعی دلیل و مدرک متقنی که مبین اطلاع شخص از بدهی تعیینی را نماید ابراز و اقامه نگردیده و نظربه اینکه به دلالت ماده 83 قانون آیین دادرسی مدنی ابلاغ به غیر مخاطب در صورتی معتبر است که اطلاع شخص مخاطب محرز گردد که در مانحن فیه این امر مفقود بوده لذا تجدیدنظرخواهی... موجه تشخیص داده میشود». مدلول این رأی در سایر دادنامهها نیز تکرار شده است که ازجمله آنها میتوان به دادنامۀ شمارۀ 993، شعبۀ 14 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری اشاره داشت.
بیتردید یکی از مصادیق بارز حقهای آیینی طرفین دعوی، رعایت ترتیبات قانونی مربوط به چگونگی ابلاغ اوراق قانونی به ذینفع است؛ امری که عدم رعایت آن، موجب به محاق رفتن حقوق آیینی ذینفع خواهد شد.
2-5. چالش در احراز رابطۀ کارگری و کارفرمایی
در مواردی هیئتهای تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی بدون احراز رابطۀ کارگری و کارفرمایی اقدام به اخذ حق بیمه مینماید. نمونههایی از رأی شعب دیوان عدالت اداری که در آن رأی هیئت تشخیص را بدین لحاظ نقض نموده است به این شرح است: در دادنامۀ شمارۀ 3645، شعبۀ 48 دیوان عدالت اداری، رأی هیئت تجدیدنظر تشخیص مطالبات بهخاطر عدم توجه به مقولۀ مذکور نقض شده است چراکه شاکی در کارگاه مذکور، کارفرما نبوده است. در دادنامۀ شمارۀ 765122، شعبۀ 54 دیوان عدالت اداری چنین آمده است: «نظر به این که.. خواهان... هیچگونه رابطه کارگری و کارفرمایی با این مرکز ندارند... بنابراین...حکم به ورود شکایت مبنی بر نقض رأی معترضعنه و اعاده موضوع به همان هیئت جهت رسیدگی مجدد بارعایت مفاد این دادنامه صادر و اعلام میگردد». در دادنامۀ شمارۀ 290، شعبۀ 16 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری چنین آمده است: «نظر به اینکه حضور خانم... را بهعنوان مراجعه کننده به کارگاه (مطب) شاکی احراز نمود که این امر اماره بر عدم اشتغال مشارالیها در بازه زمانی 1/1/ 1396الی23/8/1396 در کارگاه میباشد و این اماره ایجاب مینماید سازمان مدارک شاکی و مستندات مربوطه را ملاحظه و مجدداً رأی صادر نماید...»
پروندههای بالا به درستی گویای آن هستند که یکی از شرایط پرداخت حق بیمه کارگر، وجود رابطۀ کارگری و کارفرمایی میان طرفین قرارداد است و نبود چنین شرطی، امارهای بر عدم الزام کارفرما جهت پرداخت حق بیمه کارگر است و هر شخصی که چنین ادعایی داشته باشد اثبات چنین ادعایی بر عهدۀ مدعی است.
3. چالش در نظارت
هرچند که در مقام اجرای قانون، «دادگاه» بهترین مرجع و فصلالخطاب نهایی برای حل اختلاف است اما ممکن است با غلبۀ دیدگاه خاص بر دادگاه یا وجود یا حدوث موانعی، موجب گردد که خود دادگاه به «بخشی از معضل» تبدیل گردد یا ظرفیت قانونی کافی برای کنترل داشته باشد. نگاهی به آرای صادره از دیوان عدالت اداری در مقام نظارت بر آرای هیئتهای تشخیص گویای آن است که این مرجع در سطوح چندگانه با معضل نظارت کارآمد قضایی مواجه است که رئوس آنها را میتوان به این قرار ذکر کرد:
3-1. هزینهبر نبودنِ تخلف از قانون برای سازمان تأمین اجتماعی
یکی از وظایف ذاتی قوۀ قضائیه، نظارت بر حسن اجرای قوانین است و به این موضوع در اصل 156 قانون اساسی تصریح شده است (رشیدی، 1401: 87). یک تفسیر از این عبارت این است که چنین نظارتی نهتنها باید بر جنبۀ «کمی» بلکه معطوف به جنبۀ «کیفی» نیز باشد. یکی از دروازههای اساسیِ بحران کیفی در حسن اجرای قانون، مربوط به زمانی است که خاطیان از قانون، سود بیشتری در برابر هزینههایِ تخلف از قانون را کسب کنند. چنین بهنظر میرسد که این سازمان در رویه به درستی متوجه هزینهبر نبودن تخلف از قانون برای این سازمان گردیده است. این درحالی است که اقتضای ادارۀ خوب آن است که در مقام حکمرانی، رفتار رضایتمندانهای را برای شهروندان در پی داشته باشد. گو اینکه سازمان با تکیه بر شاخص: هزینه ـ فایده، کارفرمایان را درگیر بازیِ نفسگیرِ دادرسی شبهقضایی و قضایی در اینگونه پروندهها ساخته است و از آنجایی که چنین درگیری برای سازمان هزینۀ زیادی را نداشته است در نتیجه قبح شکستن قانون توسط سازمان ریخته است. در چنین فضایی کارفرمایان نیز هرچند در موارد حق بیمههای ناچیز، ناگزیر از تمکین شرایط غیرقانونی سازمان هستند اما آرای بالا به درستی نشان میدهد در مواردی که شکایتی از کارفرما در دیوان ثبت شده است به حق، رأی به نفع وی صادر شده است و البته شایسته است قانونگذار راهکاری را برای برونرفت از چنین وضعیتی بیندیشد (مولائی، 1393: 19).
3-2. بحران در حاکمیت دیدگاه حقوق عمومی در مورد پروندههای سازمان تأمین اجتماعی
آنسان که به درستی در تقسمیات آکادمیک ایران آمده است حقوق تأمین اجتماعی ذیل دانش حقوق عمومی قرار داشته و متخصصین این دانش به موضوعات مختلف حقوقیِ مرتبط با سازمان پرداختهاند. علیرغم چنین وضعیت آشکاری، باید گفت که نهتنها در ترکیب اعضای مراجع شبهقضایی و قضایی به این مهم توجه نمیشود بلکه در اثر سیطرۀ نگاه فقه خصوصی، مجالی برای توجه اقتضائات حقوق عمومی در اینگونه پروندهها فراهم نشده است. البته این وضعیت ریشۀ تاریخی داشته است آنچنانکه مرحوم متین دفتری در مراسم جلسۀ افتتاح شورای دولتی به این معضل اشاره داشته است (نک: صدرالحفاظی، 1372: 40-37). باید توجه داشت که در حقوق عمومی نظامهای حقوقی توسعهیافته، اصول پیشرفتهای همچون: «اصل سهجانبۀ دادرسی شبهقضایی» بر امور مربوط به حقوق عمومی حکمفرماست تا از این طریق، عدالت در این مرحله از مراحل دادرسی به محاق نرود. این در حالی است که اصل مذکور در ترکیب هیئتها به شکل مطلوبی رعایت نمیشود. اگرچه در ترکیب قضات دیوان عدالت اداری نیز الزام مربوط به تخصص حقوق عمومی قضات دیوان دیده نمیشود (مولائی، 1393: 20).
3-3. امور کنترلناپذیر قضایی در ارتباط با سازمان تأمین اجتماعی در وصول مطالبات بابت حق بیمه
قویترین ضمانتاجرای دریافت حق بیمه مطابق مادۀ 50 قانون تأمین اجتماعی صدور اجراییه است و سازمان تأمین اجتماعی از جمله مؤسساتی است که برای وصول مطالبات خود مربوط به حق بیمه و جرایم و خسارات نیازی به مراجعه به محاکم دادگستری ندارد (استوار سنگری، 1395: 152) و بر اساس مادۀ مذکور و آییننامۀ اجرایی آن، مطالبات خود را بهوسیلۀ مأمور اجرا وصول میکند و اگر کارفرما ظرف 48 ساعت از تاریخ دریافت اخطاریۀ کتبی، مطالبات قطعیشدۀ سازمان را نپردازد و یا ترتیب پرداخت آن را ندهد، سازمان تأمین اجتماعی میتواند علیه وی اجراییه صادر کند و با بازداشت اموال منقول و غیرمنقول کارفرما و ارزیابی و سپس فروش آن، مطالبات خود را وصول نماید. این نحوۀ عمل سازمان، کارفرمایانی که در شرایط بد مالی هستند را با مشکلات فراوانی مواجه میکند و موجب تعطیل شدن بسیاری از شرکتها و جلوگیری از رونق اقتصادی میشود. نکتۀ مهمتر این است که این دسته از صلاحیت سازمان در دستۀ امور کنترلناپذیر دیوان قرار دارد یا دستکم کنترل دیوان بسیار ناچیز است. از این نظر، سازمان در استفاده از صلاحیتهایش فعال مایشاء است. در واقع پیوند سازمان با حلقههای حکومت، برای آن، جایگاه بسیار فراتر را نسبت به کارفرما تعیین کرده است و این وضعیت، موجب مشتبه شدن شأن و کارکرد این مرجع در ارتباط با صلاحیتهایش شده است و البته دلایل گوناگون حقوقی، سیاسی، تاریخی و ساختاری دارد (برای مطالعه بیشتر نک: جاوید و یزدانپناه، 1400: 408-398).
4. چالشهای ساختاری هیئتهای تشخیص مطالبات
یکی از معضلات شایع در ارتباط با سازمان و هیئتها، مربوط به نقصان نظری یا عملی راجع به دادرسی عادلانه است که در ادامه به ذکر موارد مهم پرداخته میشود.
4-1. چالش در ترکیب هیئتهای تشخیص مطالبات
مطابق مادۀ 43 قانون تأمین اجتماعی، اعضای هیئت بدوی عبارتند از: نمایندۀ وزارت رفاه، تعاون، کار و امور اجتماعی، یک نفر بهعنوان نمایندۀ کارفرما به انتخاب اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران، یک نفر به انتخاب شورای عالی تأمین اجتماعی و نمایندۀ کارگران است. در هیئتهای بدوی تشخیص مطالبات، برای انتخاب اعضا، حقوق کارفرمایان رعایت نمیشود، چراکه انتخاب نمایندگان کارفرمایان و کارگران باید بهوسیلۀ تشکلها و سازمانهای کارگری و کارفرمایی انجام پذیرد. از این دیدگاه، به نوعی «اصل برابری سلاحها» (نک: توسلی نائینی، خسروشاهی و نصراللهی، 1395: 94-71) در اینجا در محاق قرار دارد. تعداد اعضای هیئت زوج است و رسیدن به رأی اکثریت در بسیاری موارد غیرممکن خواهد بود و در عمل مدیر یا فردی دیگر از سازمان تأمین اجتماعی حکم قاضی را بازی خواهد کرد و کارفرما مجبور به دادخواهی در دادگاهی است که شاکی و قاضی یک نفر میباشد. ملاحظه میشود که در این هیئت اصل سهجانبهگرایی رعایت نشده و دو نفر از سازمان تعیین شده و در واقع نمایندۀ کارفرمایان در اقلیت است و امکان عدم رعایت حقوق کارفرما در چنین هیئتی وجود دارد؛ زیرا سه کرسی از چهار کرسی هیئتی که کارفرما بهعنوان مرجع رسیدگی به شکایتش به آنجا رجوع میکند در اختیار متشاکی است. هیئت تجدیدنظر تشخیص مطالبات مطابق مادۀ 44 قانون تأمین اجتماعی نیز از نمایندگان وزارت رفاه، شورایعالی تأمین اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی، یک نفر از قضات دادگستری و یک نفر نمایندۀ کارفرمایان به انتخاب اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران تشکیل شده است. مشکل اساسی این است که از پنج نفر اعضای این هیئت، سه نفر از سوی دولت یا نمایندگان آن انتخاب میشوند. نمایندۀ کارفرمایان نیز که باید از سوی تشکل کارفرمایی انتخاب شود، توسط اتاق بازرگانی معرفی میشود. به طوری که ملاحظه میشود در این هیئت نیز اصل سهجانبهگرایی رعایت نشده و اکثر نمایندگان از دولت هستند، از سوی دیگر نمایندۀ کارگر نیز در هیئت موجود نیست. به همین لحاظ ترکیب هیئتهای رسیدگی همواره مورد اعتراض کارشناسان و کارفرمایان بوده است. البته چنین چیدمانی ناقض «دادرسی منصفانه» (نک: رفیعی، 1391: 220-188) است که در اسناد مختلف بینالمللی به لزوم رعایت دادرسی منصفانه در اشکال تصریحی یا مفروضی پرداخته شده است (برای دیدن لیست این اسناد نک: رستمی، آقایی طوق و لطفی، 1388: 13-12).
4-2. مستند و مستدل نبودن آرای هیئتهای تشخیص مطالبات
اصل مستند و مستدل بودن رأی یا تصمیم ازجمله اصول پذیرفته شده در حقوق اداری است (نک: مولائی، 1400: 193-192 و هداوند، 1389: 580). ازجمله موارد شایع مربوط به نقض آرای هیئتهای مذکور، فقدان استدلال و استناد در آرای آنها است. در موارد بسیاری، آرای هیئتهای تشخیص مطالبات فاقد توضیح و استدلال و ارائۀ مستندات قانونی است که منجر به نقض در شعب دیوان عدالت اداری میگردد. نمونههای شایع از آرای شعب دیوان عدالت اداری که در آنها آرای هیئت تشخیص مطالبات به علت مستند و مستدل نبودن نقض گردیده است از این قرار است: در دادنامۀ شمارۀ 4418 صادره از شعبۀ 54 دیوان عدالت اداری، مقرر شده است: «... رأی مذکور فاقد بیان توضیح در موضوع خواسته و استدلال و مستندات قانونی... اصدار یافته و مبنا و مأخذ حق بیمه مشخص...» نمیباشد. در دادنامه شماره 2966 صادره از شعبه 14 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری نیز چنین آمده است: «...بنا به مراتب فوق چون تصمیم شماره 556/01-93/10/29 هیئت تجدیدنظر تشخیص مطالبات متکی به مقررات قانونی نبوده و از اتقان و استدلال لازم برخوردار نمیباشد...».[7]
آرای بالا نشاندهندۀ این هستند که «اصل مستند و مستدل بودن آرا» در برخی از شعب بدوی دیوان و شعب هیئتهای تشخیص رعایت نشده است و بر این مبنا به درستی، دیوان عدالت اداری در مقام نقض رأی صادره از شعب برآمده و جهت رسیدگی دوباره به شعب مربوطه اعاده دادهاند. وجود چنین شرایطی را در آرای اینچنینی باید ناشی از ضعف دانش حقوقی دانست و البته لزوم توجه به رعایت الزامات شکلی پایه در اینگونه مراجع ضرورت دارد.
4-3. عدم رعایت مهلت منطقی جهت رسیدگی و صدور رأی در هیئتهای تشخیص مطالبات
ازجمله موارد دادرسی منصفانه و حق بر دادرسی عادلانه، رعایت مهلت منطقی و معقول در دادرسی است. یکی از مواردی که در آییننامۀ هیئت تشخیص مطالبات مورد توجه قرار نگرفته است، توجه به مهلت و زمان معقول رسیدگی به پروندههای تشخیص مطالبات است. عدم تعیین مهلت و زمان معقول اعم از رسیدگی، ختم رسیدگی و صدور رأی است. هرچند ممکن است این امور موجب تشریفاتی شدن شود؛ اما تعیین مهلتها و چهارچوبهای منطقی منجر به تسریع دادرسی و رسیدگی در مهلت معقول و منطقی میشود. حق بر رسیدگی در زمان معقول، تضمین اساسی برای حمایت از همۀ طرفین در برابر تأخیرهای رویهای بیش از حد است که ممکن است هم به اثربخشی و هم به اعتبار دادگاهها لطمه بزند (خسروی، 1392: 245). در آییننامۀ اجرایی هیئتهای تشخیص مطالبات، درخصوص زمان معقول جهت رسیدگی و صدور رأی پس از استماع اظهارات طرفین، قیدی بیان نشده است و صرفاً در مادۀ 7 آییننامه، ذکر شده است که هیئت بدوی با توجه به اعتراض کارفرما و بررسی و مطالعه محتویات پرونده و در صورت حضور کارفرما پس از استماع توضیحات وی مبادرت به صدور رأی میکند. بنابراین، تکلیف زمانی برای صدور رأی پیشبینی نشده است. این در حالی است که رعایت زمان معقول در رسیدگی علاوه بر اینکه شامل رسیدگی به اصل پرونده در زمان معقول است، شامل زمان معقول برای صدور رأی نیز میباشد و در مجموع قید مهلتها در قانون یا آییننامۀ اجرایی بر رعایت حق بر دادرسی در یک زمان معقول صحه خواهد گذاشت. در بند 3 این ماده، نیز ذکر شده است: «شعبه یا نمایندگی موظف است حداکثر ظرف یک ماه با توجه به قرار صادره به پرونده رسیدگی و نتیجه امر را کتباً به همراه پرونده به هیئت بدوی ارسال نماید». سیاق عبارات به کار رفته در این بند، بهگونهای است که این امر را به ذهن متبادر میکند که رسیدگی در شعبه یا نمایندگی صورت میگیرد در حالی که به نظر میرسد، مراد نحوۀ اجرای قرار صادره است (رضاییزاده و رئیسی، 1400: 153).
نتیجه
نوشتاری که از نظر گذشت درصدد بود چالشها و بحرانهای مربوط به فرایند اخذ حق بیمه از کارفرمایان را البته عمدتاً با تکیه بر آرای صادره از شعب دیوان به بحث بگذارد و نشان دهد که عمده موارد مربوط به نقض آرای صادره از هیئتهای تشخیص سازمان تأمین اجتماعی مربوط به کدام موارد است تا از این طریق، گوشهای از معضلات مرتبط با سازمان تأمین اجتماعی را در آیینۀ آرای قضایی دیوان در ایران به نمایش بگذارد؛ تا از این طریق، در چهارچوب یک مقاله، کلیتی از رئوس معضلات مرتبط با آرای هیئتهای تشخیص ارائه گردد. بدیهی است که هرکدام از تیترهای اصلیِ متن، ظرفیت نگارش مقالۀ مستقل را در نوشتههای بعدی دارند.
مشاهده گردید که علت به وجود آمدن این چالشها در یک زنجیرهای قرار دارد که همۀ قوای زمامداری را درگیر کرده و هر کدام از آنها به سهم خود نقشی در آن دارند. بنابراین نهتنها ضوابط و شرایط حاکم بر اخذ حق بیمه در قراردادهای پیمانکاری در قانون تأمین اجتماعی ناقص است و موافقتنامه شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان اشارات گنگ و مبهمی به بحث حق بیمه قراردادهای پیمانکاری دارد که نیازمند توجه و بازنگری است بلکه در قلمروی اجرایی و نظارتی نیز چالشهایی وجود دارد که مهمترین علل نقض آرای هیئتهای تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی در شعب دیوان عدالت اداری نیز به علل شکلی و ماهویای که در این نوشتار، شرح آنها گذشت؛ میباشد.
اگر بتوان ضرورت و اهمیت «تخصص» را در جهان کنونی اثبات کرد و به ضرورت رعایت آن در مراجع قانونی باور داشت در اینصورت، دفاع از شکلگیری مراجع تخصصی رسیدگی به شکایات اشخاص، ازجمله در مورد امر مربوط به وصول حق بیمهها، آسانتر خواهد بود. در نوشتار حاضر مشاهده شد که چنین اهمیتی را قانونگذار ایرانی درک کرده است. اما صرف وجود مرجع نظارتی کافی نیست بلکه ضرورت «قانونگذاری خوب» درخصوص موضوع مذکور اهمیت بیشتری دارد که نوشتار بالا نشان داد تا چه اندازه سازوکارهای کنترلیِ هیئتهای تشخیص و شعب دیوان عدالت اداری در مورد اقدامات سازمان در برابر کارفرمایان از فقدان کارآمدی رنج میبرند.
در سطح اجرایی، چنین بهنظر میرسد با توجه به فنی و تخصصی بودن موضوع مربوط به چگونگی اخذ حق بیمه از کارفرمایان توسط سازمان تأمین اجتماعی، ضرورت دارد میان سازمان تأمین اجتماعی و دیوان عدالت اداری، همکاری و تعامل حقوقی ـ فنی ایجاد گردد. بدیهی است که چنین همکاری، زمینهساز کاهش ورودی در پروندهها میشود. این وضعیت از ورود دادخواستهای پرتکرار علیه سازمان تأمین اجتماعی پیشگیری کرده و میتواند زمینۀ اصلاح و بازنگری قوانین و مقررات فعلی با توجه به موانعی که در متن مقاله مورد بحث قرار گرفت را به همراه داشته باشد.
[1]. مبنای مطالبۀ حق بیمه در مورد پیمانهایی که دارای کارگاههای صنعتی و خدمات تولیدی یا فنی مهندسی ثابت میباشند و موضوع اجرای پیمان توسط افراد شاغل در همان کارگاه انجام میشود، بر اساس فهرست ارسالی و بازرسی کارگاه است و از اعمال ضریب حق بیمه جهت قرارداد پیمان معاف میباشند و سازمان تأمین اجتماعی باید مفاصاحساب این گونه قراردادهای پیمان را صادر کند.
[2]. در دادنامههای دیگری به این موضوع اشاره شده است. برای نمونه نک: دادنامۀ شمارۀ 2758، شعبۀ 14 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، دادنامۀ شمارۀ 2737 صادره از شعبۀ 18 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، دادنامۀ شمارۀ 722855 صادره از شعبۀ 20 تجدیدنظردیوان عدالت اداری و دادنامۀ شمارۀ 405998 صادره از شعبۀ 20 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری.
[3]. از جمله آرای صادره میتوان به این موارد اشاره داشت: دادنامۀ شمارۀ 3654 صادره از شعبۀ 61 دیوان عدالت اداری که در جهت نقض رأی شمارۀ 01 /01209800628 مورخ 20 /8 /98 هیات تجدیدنظر تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی صادر شده است؛ دادنامۀ شمارۀ 3593 صادره از شعبۀ 48 دیوان عدالت اداری که در نقض رأی هیات تجدید نظر تشخیص مطالبات صادر شده است؛ دادنامۀ شمارۀ 2363 صادره از شعبۀ 20 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری که در اعتراض به دادنامۀ شمارۀ 1265 مورخ 4/4/99 صادره از شعبۀ 48 بدوی دیوان عدالت اداری صادر شده است؛ دادنامۀ شمارۀ 2628 صادره از شعبۀ 14 تجدیدنظردیوان عدالت اداری که در اعتراض به دادنامۀ شمارۀ 2185 - 03/10/96 شعبۀ 66 بدوی دیوان عدالت اداری صادر شده است.
[4]. در دادنامههای دیگری این موضوع مورد توجه قرار گرفته است. برای نمونه، نک: دادنامۀ شمارۀ 646 شعبۀ 18 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، دادنامۀ شمارۀ 593312 شعبۀ 51 دیوان عدالت اداری، دادنامۀ شمارۀ 2535 شعبۀ 17 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، دادنامۀ شمارۀ 3476 شعبۀ 61 دیوان عدالت اداری، دادنامۀ شمارۀ 4063 شعبۀ 20 تجدیدنظردیوان عدالت اداری، دادنامۀ شمارۀ 3644 شعبۀ 48 دیوان عدالت اداری و دادنامۀ شمارۀ 3595 شعبۀ 48 دیوان عدالت اداری و دادنامۀ شمارۀ 2877 شعبۀ 19 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری.
[5]. آرای زیادی در اینخصوص وجود دارد که از جمله آنها میتوان به دادنامۀ شمارۀ 1776، شعبۀ 18 تجدیدنظر و دادنامۀ شمارۀ 632653، شعبۀ 18 تجدیدنظر اشاره داشت.
[6]. از جمله شایعترین چنین آرایی میتوان به این موارد اشاره داشت: در دادنامۀ شمارۀ 658 صادره از شعبۀ 19 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری که در اعتراض به دادنامۀ شمارۀ 3447 مورخ 20/11/98 صادره از شعبۀ 55 بدوی دیوان صادر گردیده است اعتراض شاکی وارد تشخیص داده شده است. در دادنامۀ شمارۀ 2383 صادره از شعبۀ 15 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری با خواستۀ اعمال مادۀ 75 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 92 نسبت به دادنامۀ شمارۀ 2482مورخ 08/12/97 صادره از شعبۀ محترم 16 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، نیز «... وفق ماده 40 قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقاء نظام مالی کشور و تبصره الحاقی به ماده 38 قانون تأمین اجتماعی خواسته معترض وارد تشخیص داده شده است».
[7]. این گونه آرا از حیث فراوانی زیادند که از جمله آنها میتوان به دادنامۀ شمارۀ 4376 صادره از شعبۀ 18 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، دادنامۀ شمارۀ 1091 صادره از شعبۀ 20 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و دادنامۀ شمارۀ 513000 صادره از شعبۀ 18 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری اشاره کرد.
- استوارسنگری، کورش (1395)، حقوق تأمین اجتماعی، چاپ پنجم، تهران: انتشارات میزان.
- شمس، عبدالله (1383)، آیین دادرسی مدنی، جلد 2، چاپ 5، تهران: انتشارات دراک.
- انگ، سوین (1386)، «تورم قانونگذاری و کیفیت قانون»، ترجمه حسن وکیلیان، مجلس و پژوهش، شماره 54.
- توسلی نائینی، منوچهر، قدرتالله خسروشاهی و زهره نصراللهی (1395)، «اصل برابری سلاحها در مرحله تحقیقات مقدماتی در قانون آیین دادرسی کیفری 1392 و اسناد بینالمللی حقوق بشر»، مجله حقوقی دادگستری، سال هشتادم، شماره 94.
- جاوید، محمدجواد و زینالعابدین یزدانپناه (1400)، «عدم تحقق مطلوب نظارت بر اعمال حکومت در چهارچوب حقوق عمومی ایران به مثابه نوعی هستی اجتماعی»، مجله حقوقی دادگستری، دوره 85، شماره 116.
- حیاتی، علی عباس (1384)، شرح قانون آیین دادرسی مدنی، تهران: انتشارات سلسبیل.
- خسروی، احمد (1392)، آسیب شناسی حقوقی مراجع اختصاصی اداری در ایران و ارائه آیین دادرســی اداره واحد (مطالعه تطبیقی با حقوق انگلیس)، پایان نامه دوره دکتری حقوق عمومی، قم: پردیس فارابی دانشگاه تهران.
- رضایی زاده، محمدجواد و محمد رئیسی (1400)، «آسیب شناسی دادرسی اداری در هیئتهای تشخیص مطالبات»، فصلنامه تعالی حقوق، سال دوازدهم، شماره 1.
- رستمی، ولی، مسلم آقاییطوق و حسن لطفی (1388)، دادرسی عادلانه در مراجع اختصاصی اداری ایران، تهران: نشر گرایش
- رفیعی، احمد (1391)، حقوق کار، تهران: بنیاد حقوقی میزان.
- رشیدی، مهناز (1401)، «نقش قوه قضائیه جمهوری اسلامی ایران در تضمین حق بر آب»، مجله حقوقی دادگستری، دوره 86، شماره 117.
- صدرالحفاظی، سید نصرالله (1372)، نظارت قضایی بر اعمال دولت در دیوان عدالت اداری، تهران: نشر شهریار.
- طوسی، عباس، کاشانی، جواد (1396)، «تحلیل حقوقی ـ اقتصادی حق بیمههای پیمانکاریها؛ نقدی بر رویه سازمان تأمین اجتماعی و دیوان عدالت اداری»، فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال نوزدهم، شماره 55.
- مولائی، آیت (1393)، «جزوه حقوق کار»، مقطع کارشناسی ارشد حقوق عمومی، همدان: دانشگاه بوعلی سینا.
- مولائی، آیت (1400)، «جایگاه اصول پیشرفتۀ حقوق اداری و اصول دادرسی منصفانه اداری در ماده 251 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم و پیامدهای اقتصادیِ آن»، نشریه علمی مطالعات حقوقی معاصر، سال 12، شماره22.
- هداوند، مهدی (1389)، حقوق اداری تطبیقی، جلد دوم، تهران: سمت.